EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 20.7.2021
SWD(2021) 725 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
2021 års rapport om rättsstatsprincipen
Landskapitel om situationen i fråga om rättsstatsprincipen i Sverige
Följedokument till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN
2021 års rapport om rättsstatsprincipen
Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i Europeiska unionen
{COM(2021) 700 final} - {SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}
Sammanfattning
Arbetet med att stärka det rättsliga skyddet för domstolarnas oberoende inom det svenska rättsväsendet fortsätter, särskilt i utredningen om förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende, som också ser över formerna för grundlagsändringar. Systemet för säkerhetsprövning av domare har reformerats i vissa avseenden. Sverige har vidare fortsatt att förbättra digitaliseringen av rättsväsendet och har bl.a. inrättat ett nytt digitaliseringsråd med inriktning på straffprocessen. Oro för rättsväsendets resurstilldelning på längre sikt kvarstår dock. Rättsväsendet har fortsatt att verka effektivt, även under covid-19-pandemins utmaningar, då domstolarna själva fick besluta om särskilda åtgärder för att upprätthålla sin verksamhet.
Som tidigare år är Sveriges upplevda nivå av korruption en av de lägsta i EU och världen. Öppenhet är grundbulten i Sveriges arbete mot korruption. Sverige antog 2020 sin första nationella handlingsplan för att förebygga korruption i den offentliga förvaltningen. Bland annat förespråkas systematisk användning av korruptionsriskanalyser för att bidra till att skapa riskmedvetna organisationer och förbättra de offentliganställdas riskhanteringsrutiner. Handlingsplanen är visserligen ett viktigt steg, men saknar konkreta åtgärder och tidplaner och skickades på begränsad remiss till några intressenter. Ytterligare initiativ i fråga om förebyggande har tagits under rapporteringsperioden, bland annat förlängning av svängdörrsreglerna för höga tjänstemän vid Riksrevisionen, och nya riktlinjer för hur offentliga tjänstemän ska redovisa tillgångar. Lobbying är fortfarande oreglerad och det finns ingen konsekvent praxis om att offentligt redovisa vilka som försöker påverka enskilda lagförslag (”lobbyavtryck”). Utländska mutor är fortfarande ett riskområde där endast ett måttligt antal åtal väckts.
Mediernas frihet och mångfald i Sverige kan även i år i allmänhet sägas stå bra till, främst tack vare skyddet i grundlag och andra författningar. Sverige har ytterligare stärkt det rättsliga skyddet för oberoendet och ökat anslagen till Myndigheten för press, radio och tv. Som nämndes i rapporten om rättsstatsprincipen 2020 överväger regeringen också att lagstifta särskilt om insyn i ägandeförhållandena för medierna, där lagreglering för närvarande saknas. Sverige agerar för att stärka skyddet av journalister som en del av den pågående översynen av straffrättsligt skydd av vissa vitala samhällsfunktioner. Journalister utsätts allt oftare för hot och trakasserier, särskilt på nätet. Sverige har vidtagit ekonomiska åtgärder för att motverka covid-19-pandemins negativa ekonomiska inverkan på medierna och journalisterna, särskilt frilansande.
Eftersom inget stadgas om undantagstillstånd vid hälsokris i de svenska grundlagarna har åtgärder till följd av covid-19-pandemin främst tagit formen av rekommendationer. I januari 2021 antog Sverige nya rättsliga ramar som låter regeringen vidta mer restriktiva åtgärder mot covid-19-pandemin. Ramens författningsenlighet har prövats i förväg, men den korta remisstiden har kritiserats av konstitutionsutskottet. En proposition om att inrätta ett nationellt institut för mänskliga rättigheter i överensstämmelse med internationella standarder har överlämnats till riksdagen. Det civila samhället fortsätter att ha stora möjligheter, och regeringen överväger åtgärder för att förtydliga krav på ideella organisationer för att få offentliga bidrag.
I.Domstolsväsende
Det svenska domstolsväsendet har två grenar: de allmänna domstolarna, som består av 48 tingsrätter, sex hovrätter och Högsta domstolen, samt förvaltningsdomstolarna med tolv förvaltningsdomstolar, fyra kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen. Domstolsverket, som sorterar under Justitieministeriet, ansvarar för domstolarnas övergripande förvaltning, bland annat tilldelning av resurser, personal och utrustning. Domarnämnden utarbetar förslag i alla fall där domare ska tillsättas. Utifrån dessa förslag utses domare av regeringen. Åklagarmyndigheten är oberoende av och skild från regeringen. Sverige förbereder sig för att ansluta sig till Europeiska åklagarmyndigheten. Advokatsamfundet är en oberoende och självstyrande sammanslutning som inrättats genom lag. Den ansvarar för tillsyn över advokaters yrkesverksamhet och disciplinärenden mot sina medlemmar.
Oberoende
Domstolsväsendet upplevs fortfarande ha en mycket hög grad av oberoende. Under 2021 ansåg 71 % av allmänheten och företagen att domstolarnas och domarnas oberoende var ”mycket bra” eller ”ganska bra”. Det uppfattade oberoendet var konstant mycket högt 2016–2020 och förblir högt 2021, även om det minskat något sedan 2020 hos både allmänhet och företag.
Utredningen om förstärkt skydd för domstolarnas oberoende fortsätter. Utredningen, som tillsattes i februari 2020 och ska avge slutbetänkande 2023, granskar särskilt reglerna för Högsta domstolens justitieråds pensionsålder och antal samt Domstolsverkets ställning och oberoende. Den ska också överväga eventuella grundlagsändringar. Den parlamentariska kommittén har sammanträtt regelbundet sedan den tillsattes och bedriver jämförande studier av regelverken för domstolarnas oberoende och författningsändringar i andra EU-länder. Relevanta europeiska standarder beaktas i arbetet. Kommittén har uppgett att den avser att tillsätta en eller två externa expertgrupper för att bidra till arbetet. Intressenterna har i allmänhet välkomnat denna satsning på att proaktivt avlägsna potentiella sårbarheter i det befintliga regelverket. Särskilt har Domareförbundet framhållit att den nuvarande ordningen där Domstolsverkets generaldirektör utnämns av regeringen kan utgöra en brist och förespråkar att det ska grundas ett oberoende rättsråd, vilket är ett alternativ som kommittén enligt sina direktiv ska utforska. Domareförbundet anser också att systemet för fastställande av domarnas löner förtjänar uppmärksamhet, även om det inte ingår i kommittédirektiven. Lönerna fastställs inom ramen för ett kollektivavtal mellan domarna och Domstolsverket för nyutnämnda domare och ses sedan över årligen av domaren och ansvarig domstolsordförande. Domareförbundet anser att även om det här systemet funnits på plats i mer än tio år och inte lett till några större problem, är det inte tillräckligt transparent och saknar tydliga kriterier. Enligt Europarådets rekommendationer bör de huvudsakliga reglerna i systemet för avlöning av professionella domare fastställas i lag.
Ändringar av reglerna för säkerhetsprövning av domare trädde i kraft. För att stärka domstolarnas oberoende ska, enligt ändringar av säkerhetsskyddslagen som trädde i kraft i april 2021, säkerhetsprövning av domstolsordförande utföras av Domarnämnden medan ordinarie domare säkerhetsprövas av respektive domstol. Ändringarna föranleddes av en ändring av det allmänna systemet för säkerhetsprövning av offentliganställda som antogs 2019, enligt vilken regeringen fick ansvar för säkerhetsprövning av domstolsordförande, något som tidigare var Domstolsverkets ansvar. För att åtgärda situationen tillsatte regeringen i maj 2019 en utredare för att skapa en ändamålsenlig ordning för säkerhetsprövning som bidrar till att värna domstolarnas och domarnas oberoende ställning. På grundval av utredningen och efter en remissrunda lade regeringen fram en proposition om ändring av säkerhetsskyddslagen som riksdagen antog i januari 2021.
Kvalitet
Farhågor för rättsväsendets långsiktiga resurstilldelning har upprepats. Efter att Domstolsverket äskat om höjda anslag till rättsväsendets budget 2021–2023, höjdes anslagen 2021 något. Sverige avsätter omkring 0,27 % av BNP till domstolarna, vilket legat stabilt sedan 2012. Intressenterna och Domstolsverket har framhållit att resursallokeringen behöver ökas på längre sikt än på årsbasis, för att säkerställa förutsägbarheten och göra det möjligt för domstolarna att handlägga det ökande antalet brottmål.
Digitaliseringen av rättsväsendet fortsätter, och ett digitaliseringsråd för rättsväsendet har inrättats. Sedan ny lagstiftning om elektronisk kommunikation i domstolsärenden trädde i kraft i januari 2021 finns nu heltäckande regler om digital teknik i domstolar. Domstolsavgöranden i första instans finns fortfarande inte att tillgå på nätet, och tillgången till dem i maskinläsbar form är begränsad. De luckor som kvarstår i civilmål och förvaltningsrättsliga mål rör tillgång till pågående och avslutande ärenden, och i brottmål finns endast begränsade digitala verktyg tillgängliga. För att öka effektiviteten och användningen av digitala verktyg längs hela rättskedjan, särskilt i brottmål, inrättades i september 2020 ett nytt råd för rättsväsendets digitalisering inom Brottsförebyggande rådet, bestående av verkschefer för elva myndigheter. Rådet ska utveckla rättsväsendets informationsförsörjning och ansvarar för att kartlägga och planera gemensamma utvecklingsinsatser, övervaka genomförandet av pågående utvecklingsinsatser och utveckla informationshanteringssystemet. Verksamheten är uppdelad i etapper, med början i upprättande av ett elektroniskt informationsflöde mellan de myndigheter som handlägger den största volymen brottmål, och fullständiga förbindelser mellan alla myndigheter ska ha upprättats 2022. Rådet ska också utarbeta den nya strategiska planen för rättsväsendets digitalisering från och med 2023, eftersom den nuvarande strategin löper ut 2022.
Effektivitet
Rättsväsendets effektivitet har legat stabil: fler ärenden avslutades 2020 än tidigare år. Uppklarningsandelen har legat stabil för civilmål och handelsrättsliga mål (97,5 %) och ökar i förvaltningsrättsliga mål (från 96,8 % under 2018 till 101,7 % under 2019). Den förväntade tid det tar att avgöra ett ärende förblev låg 2019 i både civilmål, handelsrättsliga mål och förvaltningsrättsliga mål, även om antalet inkommande förvaltningsrättsliga mål fortsatt att öka. Nationella uppgifter visar att fastän antalet inkommande ärenden ökade 2020 ökade antalet avgjorda ärenden ännu mer, så att omkring 8 % fler ärenden avgjordes än 2019. Enligt Domstolsverket beror det bland annat på att det ofta gått att avgöra mindre komplicerade mål med skriftligt förfarande, medan mer komplicerade mål senarelagts. Eftersom domstolarna i allmänhet förblivit öppna under covid-19 pandemin och de enskilda domstolarna själva fick bestämma vilka konkreta åtgärder de skulle vidta, har andelen senarelagda förhandlingar bara påverkats i liten omfattning (andelen var 21,9 % under 2020 jämfört med i genomsnitt 20,3 % åren 2017–2019).
II.Regelverk för korruptionsbekämpning
Sverige har på det hela taget infört den nödvändiga rättsliga och institutionella ramen för att bekämpa och förebygga korruption. Regeringen har antagit en nationell handlingsplan 2021–2023, den första någonsin, för att bekämpa korruption i de statliga myndigheterna. Riksenheten mot korruption är den särskilda åklagaravdelning inom åklagarmyndigheten som ansvarar för alla brottsutredningar som rör korruption och mutor, även mutor i utlandet. Polisens nationella anti-korruptionsgrupp har, som en del av den svenska polismyndigheten, till uppgift att både utreda korruptionsbrott och förebygga korruption genom att stödja olika myndigheter vid utarbetandet av strategier mot korruption. Ekobrottsmyndigheten, som sorterar under Justitiedepartementet, har i uppdrag att utreda och lagföra grov ekonomisk brottslighet, inbegripet återföring av brottsvinster. Andra myndigheter, som Riksrevisionen, Konkurrensverket, Brottsförebyggande rådet (Brå) och finanspolisen inom Polismyndigheten, ansvarar för förebyggande och utredning av korruption samt för kriminaltekniska undersökningar och revisioner.
Uppfattningen bland experter och företagsledare är att Sverige är ett av världens minst korrupta länder. I indexet över upplevd korruption 2020 från Transparency International fick Sverige värdet 85/100, och kom på andra plats i EU och på tredje plats i världen
. Denna uppfattning har legat tämligen stabil
de senaste fem åren
.
Sverige håller på att se över preskriptionstiden för alla brott, inbegripet korruptionsrelaterade brott. Ett stort antal korruptionsrelaterade gärningar är straffbelagda i Sverige
. Svensk arbetsrätt föreskriver disciplinpåföljder för försumlighet i form av varning eller löneavdrag och förbjuder anställda från att utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för opartiskheten i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende
.
Sverige antog i december 2020 en nationell handlingsplan mot korruption i den offentliga förvaltningen. Handlingsplanen inriktas på att förebygga korruption i statliga myndigheter, inklusive Regeringskansliet
. Statsägda företag ingår dock inte. Syftet med handlingsplanen är att ge myndigheterna verktyg och bästa praxis för att förebygga korruption. Här ingår systematisk användning av riskanalyser för att bidra till att skapa riskmedvetna organisationer och förbättra riskhanteringsrutinerna. Planen kritiserades för oklarhet, låg ambitionsnivå och brist på samråd med intressenterna
. Planen innehåller inga uttalade prioriteringar eller mål som ska ha uppnåtts vid ett visst datum. Statskontoret ska underlätta det förebyggande arbetet enligt planen
men har inga övervakande uppgifter
. Statskontoret ska lämna en lägesbild över myndigheternas arbete mot korruption i en delredovisning 2021 och en slutredovisning till Finansdepartementet före slutet av 2023
.
Samarbetet mellan polis och åklagare är på det hela taget effektivt. Resurserna, utredarnas och åklagarnas grad av specialisering och deras tillgång till relevant information är tillräcklig för att myndigheterna ska kunna lösa sin uppgift i kampen mot korruption, enligt polisen och åklagarmyndigheten
. Sverige har börjat bygga upp ett elektroniskt system för att förbättra informationsutbytet i hanteringen av brottmål
. Rättskedjan förväntas bli helt digitalt sammankopplad 2022
. Preliminära uppgifter från Brottsförebyggande rådet tyder på färre anmälda mutbrott än 2019, medan en signifikant ökning av tjänstefel rapporteras
. Under 2020 väcktes mutbrottsrelaterade åtal mot 38 personer, som ledde till 26 fällande domar varav fyra omfattade fängelsestraff
.
Mutbrott utomlands har framhållits som en risk för korruption. Trots att Sverige är ett globalt exportland med ett av de största antalen multinationella företag per invånare, har landets insatser mot mutbrott utomlands karaktäriserats som måttliga
. Lagstiftningen om företagsbot sågs över 2019
. Förutom kraven på dubbel straffbarhet och företagens ansvar utgör också preskriptionstiden ett hinder för att effektivt lagföra utomlands begångna mutbrott i Sverige
. Detta kan vara särskilt svårt om en utredning av utomlands begångna mutbrott är beroende av bevisupptagning i ett annat land och av rättsligt bistånd i form av internationellt samarbete. Det ideella Institutet mot mutor uppdaterade 2020 sin icke bindande Kod mot korruption i näringslivet, ett självregleringsinitiativ mot mutor och korruption. Koden är inriktad på den privata sektorn, bland annat dess förhållande till den offentliga sektorn.
Lobbying är fortfarande oreglerad i Sverige. Det finns ingen särskild skyldighet för beslutsfattare att självmant redovisa kontakter med intresseföreträdare i ett ”lobbyavtryck” eller offentliggöra vem som försökte påverka vilka lagförslag med vilka resurser. Lobbyister och intresseföreträdare är inte skyldiga att registrera sig i ett lobbyregister eller redovisa sina klienter eller ekonomisk information om sin lobbyverksamhet
. Sammantaget utgör dock offentlighet, öppenhet och tillgång till information grundbulten i Sveriges modell för att förebygga korruption.
En ny lag om svängdörrar antogs för Riksrevisionen. De nya reglerna om övergång till annan verksamhet som antogs 2020 omfattar restriktioner för höga tjänstemän vid Riksrevisionen, däribland för riksrevisor, riksrevisionsdirektör och tillförordnad riksrevisor. Personkretsen för svängdörrsregler utökades därigenom från de högsta verkställande befattningarna i regeringen (statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet) till de högsta tjänstemännen vid Riksrevisionen
. Sveriges regler om övergång till annan verksamhet är dock fortfarande begränsade i räckvidd och inverkan, och bara ett fall har anmälts enligt de regler som antogs 2018
.
Riktlinjerna om deklaration av tillgångar har ändrats, så nu ska de lämnade uppgifterna styrkas. Enligt gällande rätt om redovisning av tillgångar är alltså statsråd och vissa statliga, kommunala och regionala funktionärer skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument. Enligt de nya riktlinjerna ska uppgifter lämnade av statsråd och vissa tjänstemän i Regeringskansliet styrkas med exempelvis kontoutdrag från bank eller börsmäklare
. Reglerna ska göra det lättare att kontrollera att den information som lämnas är riktig. Regeringskansliet granskar anmälningarna stämmer med de styrkande handlingarna, men kontrollerar inte att uppgifterna är fullständiga och gör inte håller någon annan uppföljning
.
Sverige har sett över reglerna om skydd av visselblåsare och en separat lag övervägs. Den oberoende utredningen lade fram sin slutrapport i juni 2020 och föreslog att en ny lag
skulle antas och ersätta den befintliga lagen från 2016 om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden
. Nya regler som träder i kraft den 1 december 2021 ska ändra de nuvarande kraven på skydd av visselblåsare och omfattar både offentliga och privata företag och organisationer. Alla större privata företag blir skyldiga att inrätta trygga interna rapporteringskanaler för visselblåsning
.
Insyn i finansieringen av de politiska partierna är på det hela taget garanterad. Enligt lagen om insyn i finansiering av partier
ska nationella, regionala och kommunala partier redovisa varifrån intäkterna kommer men inte utgifterna till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet ska i juli varje år göra redovisningarna för föregående år tillgängliga för allmänheten
. Underlåtenhet att redovisa intäkter sanktioneras med en avgift på upp till 100 000 kr. Riksdagen har beslutat om ett tak på anonyma donationer på 2 325 kr per givare
. Enskildas bidrag måste redovisas men offentliggörs inte. Partiernas intäkter i Sverige härrör dock främst från de statliga bidrag som partierna får på basis av resultaten i de två föregående valen.
Regeringen lade i december 2020 fram en rapport om brottslighet, däribland korruptionsrelaterad brottslighet, i samband med Covid-19 pandemin. Där framhålls vilka områden det finns risk för missbruk eller faktiskt missbruk av bidrag och stödordningar för covid-19 som regeringen och riksdagen antagit
. Eventuella upplevda korruptionsrisker behandlas inte särskilt i rapporten. Däremot belyses problem i kampen mot korruptionsrelaterad brottslighet, bl.a. bristen på utredningar och åtal mot bedrägerier som riktar sig mot välfärdssystemet på grund av begränsade resurser och andra prioriteringar. Upphandlingsmyndigheten har lagt fram riktlinjer om hur reglerna för offentlig upphandling är tillämpliga under covid-19-pandemin, bl.a. ändring av avtalsvillkor
. Sedan 1 januari 2021 måste dessutom all offentlig upphandling registreras och offentliggöras i särskilda nationella databaser som rapporterar posterna till en central myndighet för att förbättra insamlingen av statistik över offentlig upphandling i Sverige
. Med den nya lagen ska det bli lättare att övervaka och upptäcka prisfixarkarteller inom offentlig upphandling och andra allvarliga oegentligheter under och efter pandemin
.
III.Mediernas mångfald och oberoende
Det svenska regelverket för mediernas mångfald finns i författningen och annan lagstiftning. Yttrandefriheten garanteras enligt yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen. Den svenska medietillsynsmyndigheten, Myndigheten för press, radio och tv, verkar i överensstämmelse med författningen och radio- och tv-lagen, som nyligen ändrades för att införliva direktivet om audiovisuella medietjänster.
Sverige har stärkt det rättsliga skyddet för medietillsynsmyndighetens oberoende och ökat anslagen till den. Ändringarna av radio- och tv-lagen för att införliva direktivet trädde i kraft den 1 december 2020 och innebar visa nyheter för Myndigheten för press, radio och tv. Bland annat föreskrivs att riksdagsledamöter, statsråd och anställda i Regeringskansliet inte får utses till ledamöter av Granskningsnämnden för radio och tv. Vidare stärks nämndens oberoende genom att det förtydligas att nämndens ledamöter utses på fyra år så att det blir omsättning på ledamöterna samt att myndighetens generaldirektör utses på sex år. I den senaste upplagan av övervakningsverktyget för mediepluralism (MPM 2021) bekräftades den låga risken när det gäller den svenska medietillsynsmyndighetens oberoende och effektivitet. Anslagen 2021 till Myndigheten för press, radio och tv ökades med 3,5 miljoner kr eller ungefär 8 %. Myndigheten ansåg att anslagen var tillräckliga för att täcka de nya uppgifterna på grund av det ändrade direktivet om audiovisuella tjänster.
I det svenska rättssystemet finns inga särskilda regler om insyn i medieägandet. I stället gäller de generella reglerna i insynslagen och konkurrenslagen. Enligt övervakningsverktyget för mediepluralism 2021 föreligger en medelhög risk för insynen i medieägandet eftersom särlagstiftning saknas. Med det rådande systemet kan de svenska myndigheterna inhämta information om medieägandet, men informationen är inte enkelt tillgänglig för allmänheten. I samband med införlivandet av direktivet om audiovisuella medietjänster fann regeringen att särskilda krav på insyn i medieägande borde bedömas ytterligare. Ett eventuellt förslag i frågan diskuteras för närvarande inom regeringen.
Problemen för journalister till följd av covid-19-pandemin anses främst vara ekonomiska och drabbar frilansjournalister och lokala medier särskilt hårt. Enligt Myndigheten för press, radio och tv minskade annonsomsättningen i mediesektorn med 5 % jämfört med 2019, den största minskningen sedan finanskrisen 2008. Enligt övervakningsverktyget för mediepluralism 2021 drabbade nedskärningarna främst frilansande och icke fast anställda journalister. Regeringen har gett bidrag till mediesektorn för att kompenserat för uteblivna reklamintäkter på grund av pandemin och de sammanhängande restriktionerna. I pandemins inledningsskede april-juni 2020 anslogs 100 miljoner kr i distributionsstöd till papperstidningar. Regeringen har också frisläppt förhandsbetalningar av produktionsstöd till pressen. Hösten 2020 anslogs ytterligare 500 miljoner euro för att täcka redaktionella kostnader i nyhetsmedierna som helhet.
Sverige har en stabil ram för tillgång till information. Tidsfristerna för inhämtande av information är korta, få ansökningar om information avslås och myndigheterna uppvisar en hög grad av efterlevnad. Däremot stadgas inget i offentlighets- och sekretesslagen om åtkomst till information i digitala format, och enligt intressenterna har det ibland varit svårt att få sådan åtkomst i praktiken. Mot bakgrund av covid-19-pandemin förekom det enligt MPM 2021 att kommunala förvaltningar avskräckte hälso- och sjukvårdsanställda på äldreboenden från att lämna information till journalister.
Tillfälliga anställningar, hot och trakasserier är en utmaning för journalisterna. De villkor som svenska journalister arbetar under bedöms i allmänhet höra till de mest gynnsamma i världen. Enligt MPM 2021 finns dock några utmaningar för skyddet av journalisterna: en tredjedel av alla journalister saknar fast anställning, och en färsk enkät visar att 30 % av de svenska journalister som svarade hade hotats det senaste året. Vanligast är hot om fysiskt våld. Journalistförbundet och Medieombudsmannen uppger att många journalister, särskilt undersökande journalister, drabbas av hot och trakasserier, ibland i form av organiserade och riktade kampanjer. En studie ger vid handen att trakasserier ofta leder till att journalister idkar självcensur eller undviker att rapportera om vissa ämnen. Sedan oktober 2020 har tre nya varningar lagts ut på Europarådets plattform för att främja skyddet av journalistik och journalisters säkerhet. De avser trakasserier och hot mot journalister, däribland ett fall där två journalister åtalats för en dokumentär, samt angrepp mot journalisters fysiska säkerhet och integritet. I samtliga fall reagerade myndigheterna, och utredningar pågår. Medieombudsmannen rapporterar också en ökning av antalet klagomål från politiker och affärsmän på journalister, och en tilltagande tendens att väcka rättslig talan mot journalister. Hot och hat från allmänheten mot journalister tycks ha ökat under covid-19-pandemin, särskilt på sociala medier.
Sverige agerar för att stärka skyddet av journalister och deras verksamhet. En enmansutredning som tillsattes av regeringen i maj 2020 ser för närvarande över det straffrättsliga skyddet för vissa samhällsnyttiga funktioner, inbegripet journalister. Syftet är att undersöka om något ytterligare lagstadgat skydd för yttrandefriheten bör övervägas. Betänkandet väntas bli färdigt i januari 2022. Polismyndigheten har också genomfört informationskampanjer för att hjälpa journalister som trakasseras, och regeringens uppdrag till Fojo medieinstitutet att ta fram stöd till journalister och redaktörer som utsätts för hot och hets, med frilansjournalister och lokala medieföretag som målgrupper, har förlängts under 2021.
IV.Andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter
Sverige är en parlamentarisk demokrati med enkammarsystem, där ett lagråd på förhand kontrollerar om en författning är förenlig med grundlagen, medan domstolarna i konkreta fall kan granska grundlagsenligheten i efterhand. Riksdagens konstitutionsutskott bereder frågor som rör Sveriges grundlag och andra konstitutionella frågor och granskar regeringens agerande. Motioner kan läggas fram av riksdagsledamöter och propositioner kan läggas fram av regeringen, och i praktiken dominerar propositioner. Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän och Diskrimineringsombudsmannen spelar en viktig roll för maktbalansen.
För att regeringen ska kunna vidta mer restriktiva åtgärder under covid-19-pandemin har ny lagstiftning antagits. I grundlagarna stadgas inget om undantagstillstånd i fredstid, varför åtgärderna under covid-19-pandemin mestadels tagit formen av rekommendationer från Folkhälsomyndigheten. I april 2020 antogs visserligen tidsbegränsad lagstiftning som lät regeringen anta åtgärder genom förordningar, men inga åtgärder vidtogs med stöd av lagstiftningen, som löpte ut i juni 2020. För att regeringen ska kunna anta förordningar om mer restriktiva åtgärder, trädde den 10 januari 2021 nya lagbestämmelser i kraft. Särskilt restriktiva åtgärder måste föreläggas riksdagen inom en vecka efter att de vidtagits för godkännande. Den här lagstiftningen löper ut den 30 september 2021. Förslaget har gått på remiss och granskats av lagrådet och konstitutionsutskottet, men den korta tid som avsatts för detta har kritiserats. Konstitutionsutskottet nämnde särskilt bristen på framförhållning. I samband med de bredare diskussionerna om de konstitutionella gränserna för regeringens möjligheter att vidta restriktiva åtgärder aviserade statsministern att en utredning skulle tillsättas för att överväga nödvändigheten av att se över 15 kapitlet i Regeringsformen och införa bestämmelser om undantagstillstånd vid kriser i fredstid, däribland folkhälsokriser.
Regeringens åtgärder under covid-19-pandemin har granskats särskilt. Konstitutionsutskottet ser över regeringens hantering av covid-19-pandemin ur ett bredare konstitutionellt perspektiv och lade fram ett betänkande i frågan den 3 juni 2021. I sex ärenden kopplade till coronapandemin som utskottet granskat fann utskottet brister i hanteringen, och utskottet upprepar sin kritik av beredningen av de nya ramarna för coronaregler (se ovan). Dessutom lämnade den oberoende utredning som tillsattes i juni 2020 för att granska regeringens hantering av covid-19-pandemin ett delbetänkande den 15 december 2020 och ska lägga fram sitt slutbetänkande i februari 2022. Åtgärder under covid-19-pandemin har också granskats av Riksdagens ombudsmän efter inkomna klagomål, medan Högsta förvaltningsdomstolen hittills inte prövat några sådana mål.
Riksdagsordningen har anpassats till covid-19-pandemin och riksdagen har berett lagstiftning under förenklade former. För att riksdagen ska kunna fortsätta att fungera under pandemin har ett antal formregler ändrats, och bland annat enades partigrupperna i mars 2020 om att låta votering ske med ett begränsat antal deltagande ledamöter medan nya regler om deltagande på distans i utskottssammanträden trädde i kraft i juni 2020. Även om det inte finns något formellt påskyndat förfarande, kan flexibiliteten i lagstiftningsrutinerna på regeringens begäran leda till snabbt antagande av lagar, till exempel genom kortare beredningstid i utskotten och snävare tidsfrister för ledamöterna att lägga fram ändringsförslag. Enligt Konstitutionsutskottet bad regeringen riksdagen om påskyndad beredning av omkring 20 propositioner under 2020. Intressenterna anser i allmänhet att lagstiftningsprocessen är inkluderande, men den korta remisstiden för lagstiftning under covid-19-pandemin har framhållits. Frågan kommer att tas upp under Konstitutionsutskottets granskning av regeringens hantering av pandemin. Vidare har en parlamentarisk utredning tillsats om hur riksdagen fungerat under pandemin, och dess betänkande väntas komma under hösten 2021.
En proposition om inrättande av ett nationellt institut för mänskliga rättigheter i enlighet med FN:s Parisprinciper har antagits av riksdagen. Sverige har flera gånger inom FN:s Universal Peer Review, senast 2020, rekommenderats att inrätta ett nationellt institut för mänskliga rättigheter i överensstämmelse med Parisprinciperna. För närvarande fungerar Diskrimineringsombudsmannen som nationellt institut för mänskliga rättigheter och är ackrediterat med B-status. Den 9 juni 2021 antog riksdagen propositionen av inrättande av ett nationellt institut för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. Institutet ska inleda sin verksamhet i januari 2022. Institutet ska ges vida befogenheter i fråga om mänskliga rättigheter och ska självständigt besluta om sina uppgifter och sin organisation inom ramen för sitt lagfästa uppdrag. Institutets utformning har välkomnats av remissinstanserna. Institutet ska ledas av en styrelse med sju ledamöter, som utser en direktör som förvaltar institutet. Remissinstanserna, däribland European Network of National Human Rights Institutions, har framfört viss oro rörande den icke-bindande karaktären på förslagen från de institutioner som får utse kandidater till styrelseledamöter som regeringen utser. Regeringen anser dock att de lagstadgade kvalifikationskraven är betryggande. Förutom den här processen pågår riksdagens utredning om justitieombudsmännens verksamhet och uppdrag, som ska redovisa sina resultat i maj 2022.
Översynen av kravet på att ideella organisationer ska iaktta demokratiska principer för att få statsbidrag pågår. För närvarande föreskrivs demokratikrav i ett antal rättsakter om statligt stöd till civilsamhället, enligt vilka mottagare av statligt stöd ska uppfylla villkor på demokratiska principer som liknar dem i Regeringsformen. De här kriterierna och tillämpningen av dem är dock inte alltid transparenta eller samstämmiga. En utredning tillsattes 2018 för att se över de befintliga demokratikraven och civilsamhällets och myndigheternas svårigheter med att tillämpa dem samt lägga fram förslag på enhetliga demokratikrav. Utredningens betänkande lades fram 2019 och därefter genomfördes en remissrunda, men hittills har regeringen inte lagt fram något lagförslag. I november 2020 tillsattes en särskild utredning för att se över praktiska frågor i samband med behandling av personuppgifter på området och kartlägga behov och villkor för att inrätta en funktion för att hjälpa stödbeviljande myndigheter att bedöma bidragssökande organisationer. Utredningen väntas komma med ett betänkande i slutet av december 2021. Även om civilsamhällets organisationer i allmänhet instämmer i målet att förtydliga demokratikravet, framhåller de också behovet av att noggrant bedöma hur organisationernas medelstilldelning påverkas. Under covid-19-pandemin gjorde regeringen ytterligare medel tillgängliga för ideella organisationer som arbetar med socialt utsatta personer som drabbats hårdast av pandemin
Bilaga I: Källförteckning i alfabetisk ordning *
* En lista över bidrag till samrådet om 2021 års rapport om rättsstatsprincipen finns på
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation
.
Altinget (2021), Gör inte partipolitik av mänskliga rättigheter
https://www.altinget.se/artikel/gor-inte-partipolitik-av-manskliga-rattigheter
).
Sveriges Domareförbund (2021), Domarnas oavhängighet bör stärkas med ett domarråd (
https://www.dn.se/debatt/domarnas-oavhangighet-bor-starkas-med-ett-domarrad/
).
Centrum för mediernas frihet och mångfald (2021), Media pluralism monitor 2021
CEPEJ (2021), Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States.
Civil Liberties Union for Europe (2021), Contribution from Civil Liberties Union for the 2021 Rule of Law Report – contribution by Civil Rights Defenders.
Konstitutionsutskottet (2021), En tillfällig covid-19-lag – Yttrande 2020/21 KU6y (
https://data.riksdagen.se/fil/20BFF67F-6080-422A-9546-DBF3F425CB80
).
Konstitutionsutskottet (2021), betänkande 2020/21:KU20 (
https://www.riksdagen.se/sv/aktuellt/2021/jun/3/kus-granskning-av-regeringen-ar-klar/
).
Europarådet: Ministerkommittén (2010), Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities.
Europarådets plattform för att främja skyddet av journalistik och journalisters säkerhet – Sverige (https://www.coe.int/en/web/media-freedom/sweden).
Lagrådet (2020), Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2020-12-30 (
https://www.lagradet.se/wp-content/uploads/2020/12/Covid-19-lag.pdf
).
European Audiovisual Observatory, Tracking COVID-19 measures in the audiovisual sector (part 2) – Sweden (
https://www.obs.coe.int/en/web/observatoire/covid-19-d#anchorSweden
).
Europeiska kommissionen (2020), Rapport om rättsstatsprincipen. Landskapitel om läget i Sverige
Europeiska kommissionen (2021), Resultattavlan för rättskipningen i EU 2021.
GRECO (2019), Fifth Evaluation Round – Evaluation Report on Sweden, 5th Evaluation Round on Preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies (
https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680943be3
).
IRM (Institutet för reklam- och mediestatistik), Efter pandemin rapporterar IRM (Institutet för reklam- och mediestatistik) den största nedgången i annonsförsäljning i Norden sedan finanskrisen, https://www.irm-media.se/se/aktuellt/nyheter/in-the-wake-of-the-pandemic-irm-records-the-largest-decline-in-nordic-ad-sales-since-the-financial-crisis/.
Kammarkollegiet, Redovisa intäkter, (https://www.kammarkollegiet.se/vara-tjanster/partiinsyn/redovisa-intakter).
Lunds universitet (2020), Om projektet (
https://www.soclaw.lu.se/om-projektet
).
Kulturdepartementet (2021), Ökat medie- och demokratistöd i regeringens budget (
https://www.regeringen.se/artiklar/2021/04/okat-medie--och-demokratistod-i-regeringens-budget/
)
Brottsförebyggande rådet (2021), Brås regleringsbrev för 2021 (
https://bra.se/om-bra/nytt-fran-bra/arkiv/nyheter/2021-01-01-bras-regleringsbrev-for-2021.html
).
Brottsförebyggande rådet (2021), Pandemins inverkan på flödet i rättskedjan (
https://www.bra.se/download/18.1f8c9903175f8b2aa706ea0/1617187816217/2021_4_Pandemins_inverkan_pa_flodet_i_rattskedjan.pdf
).
Domstolsverket (2021), Inställda förhandlingar (
https://www.domstol.se/globalassets/filer/gemensamt-innehall/styrning-och-riktlinjer/statistik/2021/200301-installda-forhandlingar.pdf
).
Domstolsverket (2021), Domstolarna under press: nästan en halv miljon nya mål 2020) (
https://www.domstol.se/domstolsverket/nyheter/2021/02/domstolarna-under-press-nastan-en-halv-miljon-nya-mal-2020/
)
Domstolsverket (2021), Inkomna, avgjorda och balanserade mål till och med vecka 7 (
https://www.domstol.se/globalassets/filer/gemensamt-innehall/styrning-och-riktlinjer/statistik/2021/210301-inkomna-avgjorda-och-balanserade-mal.pdf
).
Upphandlingsmyndigheten, Upphandling i akuta situationer (https://www.upphandlingsmyndigheten.se/regler-och-lagstiftning/akuta-situationer).
OECD (2012), OECD says Swedish progress combatting foreign bribery insufficient to warrant Phase 4 evaluation (
https://www.oecd.org/corruption/oecd-says-swedish-progress-combatting-foreign-bribery-insufficient-to-warrant-phase-4-evaluation.htm
).
OECD (2019), Sweden must urgently implement reforms to boost the fight against bribery (
https://www.oecd.org/corruption/sweden-must-urgently-implement-reforms-to-boost-fight-against-foreign-bribery.htm
).
Riksdagens ombudsmän (2020), Yttrande över promemorian Covid-19-lag (S2020/09214) (
https://www.jo.se/Global/Remissyttranden/Remissyttrande%20R_144-2020.pdf
).
Reportrar utan gränser – Sverige (
https://rsf.org/en/sweden
).
Riksdagen (2020), Överenskommelse om kammarens och utskottens arbete med anledning av spridningen av covid-19 (
https://riksdagen.se/globalassets/01.-aktuellt/201920/overenkommelse-mellan-gruppledarna-maa-covid-19.pdf
).
Riksdagen (2020), KU föreslår uppföljning av riksdagens arbete under coronapandemin (
https://riksdagen.se/sv/aktuellt/2020/nov/12/ku-foreslar-uppfoljning-av-riksdagens-arbete-under-coronapandemin/
).
Riksdagen (2020), Deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och EU-nämnden (
https://riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/deltagande-pa-distans-vid-sammantraden-i_H701KU16
).
Riksdagen, Så funkar riksdagen: beslutar om lagar, (
https://riksdagen.se/sv/sa-funkar-riksdagen/riksdagens-uppgifter/beslutar-om-lagar/
).
Högsta domstolen (2021), bidrag från Högsta domstolen till rättstatsrapporten 2021.
Institutet mot mutor (2020), Kod mot korruption i näringslivet (
https://www.institutetmotmutor.se/
).
Institutet mot mutor (2020), Mutbrottsdomar i Sverige 2020 (
http://3afvm642sqoq9muh73hsqhtz-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2021/02/Mutbrottsdomar-i-Sverige-2020.pdf
).
Sveriges regering (2016), Offentlighetsprincipen (
Offentlighetsprincipen
).
Sveriges regering (2018), Demokrativillkoren i statlig bidragsgivning (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv/2018/03/dir.-201819/
).
Sveriges regering (2019), Remiss SOU 2019:35 Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (
https://www.regeringskansliet.se/remisser/2019/07/remiss-sou-201935-demokrativillkor-for-bidrag-till-civilsamhallet/
).
Sveriges regering (2019), Säkerhetsprövning av domare. (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och-promemorior/2019/11/ds-201926
).
Sveriges regering (2020), En europeisk åklagarmyndighet i Sverige (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2020/12/sou-202074/
).
Sveriges regering (2020), Digital pressträff med statsministern 22 december 2020. (
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/12/digital-presstraff-med-statsministern-22-december-2020/
)
Sveriges regering (2020), Regeringens kommittédirektiv 2020:74, Utvärdering av åtgärderna för att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv/2020/06/dir.-202074/
)
Sveriges regering (2020), Utvärdering av åtgärderna för att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv/2020/06/dir.-202074/
).
Sveriges regering (2020), Ökad trygghet för visselblåsare. Betänkande av Utredningen om genomförande av visselblåsardirektivet (
https://www.regeringen.se/49f2d1/contentassets/8da2073fda1645ec946ca4eca8bd6b6a/okad-trygghet-for-visselblasare-sou-2020-38.pdf
).
Sveriges regering (2020), Underlag från Sverige till 2020 års rapport om rättsstatsprincipen.
Sveriges regering (2020), Starkare samordning för ökad digitalisering av rättsväsendet (
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/09/starkare-samordning-for-okad-digitalisering-av-rattsvasendet/
)
Sveriges regering (2020), Stöd till civila samhällets sociala och humanitära insatser (
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/12/stod-till-civila-samhallets-sociala-och-humanitara-insatser/
).
Sveriges regering (2020), Regeringen tar nytt steg för skärpt demokrativillkor vid statsbidrag till civilsamhället (
https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/11/regeringen-tar-nytt-steg-for-skarpt-demokrativillkor-vid-statsbidrag-till-civilsamhallet/
)
Sveriges regering (2021), Ett utvecklat arbete mot korruption i den offentliga förvaltningen Handlingsplan mot korruption 2021–2023 (
https://www.regeringen.se/4affa7/globalassets/regeringen/dokument/finansdepartementet/handlingsplan-mot-korruption/handlingsplan-mot-korruption-20212023.pdf
).
Sveriges regering (2021), Regeringens proposition 2020/21:143, Institutet för mänskliga rättigheter (
https://www.regeringen.se/495aa6/contentassets/95a2941f3c074cbcafebcd6746631989/institutet-for-manskliga-rattigheter.pdf
).
Sveriges regering (2021), Ökat medie- och demokratistöd i regeringens budget (
https://www.regeringen.se/artiklar/2021/04/okat-medie--och-demokratistod-i-regeringens-budget/
).
Sveriges regering (2021), Underlag från Sverige till 2021 års rapport om rättsstatsprincipen.
Sveriges regering (2021), Institutet för mänskliga rättigheter (
https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2021/03/prop.-202021143/
).
Svenska avdelningen av Internationella juristkommittén och Civil Rights Defenders (2021), Contribution from the Swedish Section of the International Committee of Jurists and Civil Rights Defenders for the 2021 Rule of Law Report.
Svenska Dagbladet (2021), M vill ersatta domstolsverket med domarråd (
https://www.svd.se/m-vill-ersatta-domstolsverket-med-domarrad
).
Sveriges Radio (2021), Hat mot vetenskapsjournalister har ökat under pandemin (
Hat mot vetenskapsjournalister har ökat under pandemin - P4 Uppland |
Sveriges Radio
).
Transparency International (2020), Exporting Corruption (
https://www.transparency.org/en/publications/exporting-corruption-2020
).
Transparency International (2021), Corruption Perception Index (2020), (
https://www.transparency.org/en/cp/2020/index/nzl
).
FN:s generalförsamling (2020), Report of the Working Group on the Universal Peer Review – Sweden (
https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G20/069/40/PDF/G2006940.pdf?OpenElement
).
FN:s regionala människorättskontor för Europa (2021), Contribution from OCHCHR for the 2021 Rule of Law Report.
Bilaga II: Landsbesök i Sverige
I mars 2021 höll kommissionens avdelningar virtuella möten med:
·Institutet mot mutor
·Statskontoret
·Civil Rights Defenders
·Kommittén för utredning av domstolarnas oberoende
·Lagrådet
·Ekobrottsmyndigheten
·Kulturdepartementet
·Finansdepartementet
·Justitiedepartementet
·Arbetsmarknadsdepartementet
·Domstolsverket
·Justitieombudsmannen
·Statsministerns kansli
·Myndigheten för press, radio och tv
·Medieombudsmannen
·Åklagarmyndigheten
·Konstitutionsutskottets kansli
·Högsta förvaltningsdomstolen
·Högsta domstolen
·Sveriges domareförbund
·Advokatsamfundet
·Svenska journalistförbundet
·Transparency International Sweden
* Kommissionen träffade också följande organisationer vid ett antal övergripande möten:
·Amnesty International
·Center for Reproductive Rights
·Civicus
·Civil Liberties Union for Europe
·Civil Society Europe
·Europeiska kyrkokonferensen
·EuroCommerce
·European Center for Not-for-Profit Law
·Europeiskt centrum för press- och mediefrihet
·Europeiskt medborgarforum
·Europeiska journalistfederationen
·European Partnership for Democracy
·Europeiskt ungdomsforum
·Front Line Defenders
·Human Rights House Foundation
·Human Rights Watch
·ILGA-Europa
·Internationella juristkommissionen
·Internationella federationen för mänskliga rättigheter
·International Planned Parenthood Federation European Network (IPPF EN)
·International Press Institute
·Nederländska Helsingforskommittén
·Open Society European Policy Institute
·Philanthropy Advocacy
·Protection International
·Reportrar utan gränser
·Transparency International EU