(1)

Le 30 janvier 2020, l’Organisation mondiale de la santé a déclaré l’épidémie de COVID-19 «urgence de santé publique de portée internationale», et l’a qualifiée de pandémie le 11 mars 2020 (1). Les conséquences graves qui s’en sont suivies sur les déplacements internationaux et nationaux, tant professionnels que privés, se font sentir partout en Europe et dans le reste du monde depuis le 1er mars 2020.

(2)

La pandémie de COVID-19 a entraîné des interdictions de voyager au niveau national, ainsi que des avertissements aux voyageurs ou des restrictions aux frontières. Il en a résulté un très grand nombre d’annulations, et de nombreux citoyens se sont trouvés dans l’impossibilité de voyager. En raison des restrictions actuelles sans précédent en matière de déplacements au niveau mondial (2), les voyages en Europe et dans beaucoup d’autres régions du monde ont quasiment cessé. Cette situation a de graves répercussions sur les transporteurs, les organisateurs de voyages à forfait («organisateurs») et les fournisseurs d’autres services touristiques dans le cadre de voyages à forfait.

(3)

Dans le même temps, de nombreux passagers et voyageurs ont été touchés par l’impact économique de la crise et ont vu leurs revenus baisser en raison de la réduction de l’activité économique, qui compromet les perspectives tant des employeurs que des travailleurs (3).

(4)

Les secteurs du voyage et du tourisme dans l’Union font état de baisses des réservations de l’ordre de 60 % à 90 % par rapport à la même période de l’année précédente. Les demandes de remboursement introduites par des voyageurs en raison d’annulations dépassent de loin le niveau des nouvelles réservations. Selon les premières estimations de l’ECTAA (Fédération européenne des agences de voyages et tour-opérateurs), par rapport au chiffre d’affaires attendu sur la base des années précédentes, la pandémie de COVID-19 pourrait entraîner une diminution de 30 milliards d’EUR au premier trimestre de 2020 (soit moins 60 %) et de 46 milliards d’EUR au deuxième trimestre (soit moins 90 %).

(5)

Les transporteurs, tous modes de transport confondus, doivent faire face à une forte contraction de leur activité économique et à un arrêt presque complet de leurs opérations. Ils voient donc fondre leurs réserves de trésorerie en raison de la pandémie de COVID-19 (4).

(6)

Les conditions et les critères permettant de lever les mesures de confinement dépendent largement de l’évolution de certaines données, notamment épidémiologiques. C’est la raison pour laquelle on ne dispose pas encore d’un calendrier de déconfinement précis pour permettre une reprise complète des services de transport et de tourisme (5).

(7)

Les règlements (CE) no 261/2004 (6), (CE) no 1371/2007 (7), (UE) no 1177/2010 (8) et (UE) no 181/2011 (9) du Parlement européen et du Conseil («règlements de l’UE sur les droits des passagers») énoncent les droits des passagers en cas d’annulation. En cas d’annulation par le transporteur, les passagers ont le choix, qui doit leur être offert par le transporteur, entre le remboursement et le réacheminement (10). Le réacheminement n’étant guère applicable dans les circonstances actuelles, le choix à effectuer se limite en fait aux différentes possibilités de remboursement.

(8)

Le remboursement de la totalité du prix du billet est dû dans les 7 jours qui suivent la demande du passager s’il s’agit de transport aérien, maritime ou par voie navigable, 14 jours après que l’offre a été faite ou que la demande a été reçue s’il s’agit de transport par autobus ou autocar, et un mois après la demande dans le cas du transport ferroviaire. La législation de l’Union prévoit que le remboursement peut s’effectuer en espèces ou sous la forme d’un bon à valoir. Toutefois, le remboursement sous forme de bon n’est possible qu’avec l’accord du passager (11).

(9)

La directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil (12) («directive sur les voyages à forfait») dispose que, si un voyage à forfait est annulé en raison de «circonstances exceptionnelles et inévitables», les voyageurs ont le droit d’obtenir le remboursement intégral de tous les paiements effectués pour ce forfait, sans retard excessif et, en tout état de cause, au plus tard 14 jours après la résiliation du contrat. Dans ce contexte, l’organisateur peut proposer au voyageur un remboursement sous la forme d’un bon à valoir. Toutefois, cette possibilité ne prive pas les voyageurs de leur droit au remboursement en espèces.

(10)

De même, lorsque des modifications (telles qu’un report) sont apportées à un contrat de voyage à forfait ou qu’un forfait de substitution est proposé (13), et lorsque ces modifications ou le forfait de substitution amènent le voyageur à accepter un forfait d’une qualité ou d’un coût inférieurs (14) ou à résilier le contrat (15), l’organisateur peut aussi proposer un bon à valoir, pour autant que les voyageurs ne soient pas privés de leur droit au remboursement en espèces.

(11)

Le 18 mars 2020, la Commission a adopté des «orientations interprétatives relatives aux règlements de l’UE sur les droits des passagers au regard de l’évolution de la situation en ce qui concerne le Covid-19» (16). Elle y rappelait que les passagers ont le choix de se faire rembourser en espèces ou sous la forme d’un bon.

(12)

Le 19 mars 2020, la Commission a publié (en anglais) sur son site web, à titre informel, des informations relatives à la directive sur les voyages à forfait dans le contexte de la COVID-19 (17), confirmant le droit des voyageurs à obtenir un remboursement intégral et réaffirmant la possibilité qu’ils ont d’accepter un bon («voucher»).

(13)

En raison des nombreuses annulations liées à la pandémie de COVID-19, la situation des secteurs du voyage et du transport en matière de trésorerie et de recettes est devenue insoutenable. Les problèmes de liquidité des organisateurs sont aggravés par le fait qu’ils doivent rembourser l’intégralité du forfait au voyageur alors qu’eux-mêmes ne récupèrent pas toujours en temps utile le montant des services prépayés qui font partie du forfait. Il peut en résulter, concrètement, un partage inéquitable de la charge entre les opérateurs appartenant à l’écosystème du voyage.

(14)

En cas d’insolvabilité des organisateurs ou des transporteurs, le risque existe que de nombreux voyageurs et passagers ne bénéficient d’aucun remboursement, étant donné que leurs créances à l’égard des organisateurs et des transporteurs ne sont pas protégées. Le même problème peut se poser dans un contexte interentreprises, où les transporteurs peuvent offrir des bons aux organisateurs à titre de remboursement de services prépayés, puis devenir insolvables.

(15)

Le fait de rendre ces bons plus attrayants augmenterait leur acceptation par les passagers et voyageurs comme alternative au remboursement en espèces. Cela contribuerait à atténuer les problèmes de liquidité des transporteurs et des organisateurs et pourrait, en fin de compte, améliorer la protection des intérêts des passagers et voyageurs.

(16)

À cette fin, les bons à valoir devraient être protégés contre l’insolvabilité du transporteur ou de l’organisateur. Cette protection pourrait être mise en place par le secteur privé ou le secteur public et devrait être suffisamment efficace et solide. Elle devrait couvrir au moins les bons qui présentent les caractéristiques décrites dans la présente recommandation.

(17)

Ces caractéristiques devraient porter notamment sur la durée minimale de validité, sur la durée à l’issue de laquelle, si la durée de validité du bon excède le minimum, les voyageurs ou passagers ont droit au remboursement s’ils le souhaitent, ainsi que sur les conditions de remboursement des bons qui n’auront pas été utilisés. Elles devraient également porter sur la gamme des services pour lesquels le bon peut être utilisé, sur le temps disponible pour l’utiliser, et sur sa cessibilité. D’autres caractéristiques peuvent également être envisagées pour renforcer l’attrait des bons.

(18)

L’émission d’un bon parallèlement au rejet de débit pratiqué dans le cadre de systèmes de cartes de crédit pourrait en fin de compte aboutir à une forme de double remboursement. Par conséquent, lorsque le voyageur ou passager opte pour un bon, le transporteur devrait en avertir l’organisateur, l’agent de voyages ou tout autre intermédiaire concerné.

(19)

Afin de rendre les bons attrayants pour les passagers ou voyageurs, les États membres pourraient envisager d’adopter des régimes d’aide aux opérateurs des secteurs du voyage et du transport, dans le respect des règles de l’Union en matière d’aides d’État. Ils pourraient par exemple mettre en place des systèmes de garantie spécifiques, directement fondés sur l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité, pour les bons à valoir. Les États membres pourraient en outre soutenir les opérateurs des secteurs du voyage et du transport par l’octroi d’aides de minimis conformément au règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (18).

(20)

Les États membres qui apportent une aide aux opérateurs des secteurs du voyage et du transport pour faire en sorte que les demandes de remboursement résultant de la pandémie de COVID-19 soient satisfaites devraient veiller à ce que ces régimes s’appliquent à tous les passagers ou voyageurs couverts par la directive sur les voyages à forfait ou par les règlements pertinents de l’UE sur les droits des passagers, quel que soit leur fournisseur de services.

(21)

En ce qui concerne les éventuels besoins de liquidités supplémentaires des opérateurs des secteurs du voyage et du transport, la Commission a adopté, le 19 mars 2020, un encadrement temporaire des mesures d’aides d’État destinées à soutenir l’économie pendant la crise actuelle de la COVID-19 (19), sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité, en vue de remédier à une perturbation grave de l’économie dans les États membres. Cet encadrement temporaire a été modifié le 3 avril (20) et le 8 mai 2020 (21) afin de couvrir des mesures d’aide supplémentaires.

(22)

L’encadrement temporaire s’applique en principe à tous les secteurs et à toutes les entreprises, y compris les entreprises de voyage et de transport, et il reconnaît que les voyages et les transports figurent parmi les secteurs les plus touchés. Cet encadrement a pour but de remédier aux pénuries de liquidités auxquelles sont confrontées les entreprises en octroyant par exemple des subventions directes, des avantages fiscaux, des garanties d’État sur les prêts et des prêts publics bonifiés. Afin de répondre très rapidement aux besoins urgents de liquidités, notamment des petites et moyennes entreprises, les États membres peuvent octroyer, à concurrence de la valeur nominale de 800 000 EUR par entreprise, des prêts à taux zéro, des garanties de prêts couvrant l’intégralité du risque, ou apporter des fonds propres. En outre, l’encadrement temporaire prévoit des possibilités d’aide couvrant les besoins de liquidités au-delà de 800 000 EUR par entreprise sous forme de garanties et de bonifications d’intérêts sous réserve, entre autres, de conditions tarifaires minimales. Dans ce contexte, les États membres peuvent décider de soutenir les opérateurs des secteurs du voyage et du transport afin de faire en sorte que les demandes de remboursement résultant de la pandémie de COVID-19 soient satisfaites, et garantir ainsi la protection des droits des passagers et des consommateurs et assurer une égalité de traitement entre passagers ou voyageurs.

(23)

La Commission tiendra compte des décisions d’octroi d’aides au secteur de l’aviation déjà prises par les États membres afin de garantir que les aides supplémentaires aux mêmes bénéficiaires n’entraînent pas de surcompensation, étant donné la nécessité de préserver des conditions de concurrence uniformes dans le marché intérieur.

(24)

Enfin, les États membres peuvent décider, à la suite de la faillite d’un transporteur ou d’un organisateur, de couvrir les demandes de remboursement de passagers ou de voyageurs. Cette mesure ne profiterait qu’aux passagers et aux voyageurs, et pas aux entreprises. Elle ne constituerait dès lors pas une aide d’État et pourrait donc être mise en œuvre par les États membres sans approbation préalable de la Commission.

(25)

La Commission est disposée à fournir une assistance et des conseils sur les questions relatives aux aides d’État aux États membres qui élaborent de telles mesures.

(26)

Il convient d’inciter les États membres et les opérateurs à envisager l’utilisation des régimes de l’Union disponibles pour soutenir l’activité et les besoins de liquidités des entreprises.

(27)

Afin d’optimiser les effets de la présente recommandation, il y a lieu d’en informer toutes les parties intéressées et de les encourager à la mettre en œuvre,

1.

2.

3.

Sous réserve du point 5, les transporteurs et les organisateurs devraient rembourser automatiquement le montant du bon concerné au passager ou au voyageur au plus tard 14 jours après sa date d’expiration, si le bon n’a pas été utilisé. Ce principe devrait aussi s’appliquer au remboursement du solde du bon concerné lorsque celui-ci n’a été utilisé qu’en partie.

4.

Les transporteurs et les organisateurs pourraient envisager de rendre les bons remboursables à une date antérieure à l’expiration des 12 mois qui suivent l’émission du bon en question si le passager ou le voyageur en fait la demande.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

Dans la mesure où ces systèmes de garantie réduisent le risque financier pour les passagers ou les voyageurs qui acceptent des bons et augmentent la probabilité qu’ils choisissent ces bons au lieu d’un remboursement en espèces, améliorant ainsi la position de liquidité des opérateurs, ces systèmes de garantie offrent un avantage aux opérateurs concernés sous la forme d’un allégement de trésorerie et constituent des aides d’État.

De tels systèmes ne relèveraient pas du champ d’application de l’encadrement temporaire mais pourraient être notifiés directement par les États membres en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité et faire l’objet d’une évaluation individuelle. Dans cette évaluation, la Commission accepterait que la garantie de l’État couvre 100 % de la valeur des bons afin que tous les passagers et voyageurs bénéficient d’une protection intégrale, tout en tenant compte des autres dispositions pertinentes de la section 3.2 de l’encadrement temporaire (24) pour garantir la proportionnalité de l’aide.

17.

L’encadrement temporaire fournit une base pour la compatibilité de ce soutien de trésorerie, permettant aux opérateurs des secteurs du voyage et du transport notamment de recevoir un tel soutien sous la forme de garanties publiques ou de prêts bonifiés pour couvrir leurs besoins réels de liquidités pendant une période de 18 mois pour les PME et de 12 mois pour les grandes entreprises, moyennant une justification en bonne et due forme (25).

18.

Dans la mesure où le remboursement intervient après le processus de liquidation et, par conséquent, n’apporte pas d’allégement de trésorerie à l’organisateur ou au transporteur — qui n’exercerait plus d’activité économique — mais profite uniquement aux passagers ou aux voyageurs, ce remboursement ne constitue pas une aide d’État. Les régimes de cette nature peuvent donc être mis en œuvre par les États membres sans approbation préalable de la Commission.

19.

20.

21.

22.