(1)

Am 30. Januar 2020 erklärte die Weltgesundheitsorganisation den Ausbruch von COVID-19 zu einer „gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite“ und stufte ihn am 11. März 2020 als Pandemie ein (1). Die daraus resultierenden schwerwiegenden Folgen für den internationalen und nationalen Geschäfts- und Freizeitreiseverkehr haben sich seit dem 1. März 2020 überall in Europa und der übrigen Welt ausgeweitet.

(2)

Die COVID-19-Pandemie hat zu nationalen Reiseverboten sowie Reisewarnungen und Beschränkungen an Grenzen geführt. Infolgedessen kam es zu zahlreichen Annullierungen, sodass viele Bürgerinnen und Bürger nicht reisen können. Die derzeitigen, noch nie da gewesenen weltweiten Reisebeschränkungen (2) haben den Reiseverkehr in Europa und vielen anderen Teilen der Welt fast vollständig zum Erliegen gebracht. Dies hat schwerwiegende Auswirkungen auf Verkehrsunternehmen, Veranstalter von Pauschalreisen (im Folgenden „Veranstalter“) und Anbieter anderer Tourismusdienstleistungen, die Bestandteil von Pauschalreisen sind.

(3)

Gleichzeitig sind auch viele Passagiere und Reisende von den wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise betroffen und müssen infolge der eingeschränkten Wirtschaftstätigkeit, die sowohl für Arbeitgeber als auch für Arbeitnehmer Folgen hat, Einkommenseinbußen hinnehmen (3).

(4)

Die Reise- und die Tourismusbranche in der EU melden einen Buchungsrückgang von 60 % bis 90 % im Vergleich zum Vorjahreszeitraum. Die Anträge von Reisenden auf Rückerstattung aufgrund von Annullierungen übersteigen die Zahl neuer Buchungen bei Weitem. Vorläufigen Schätzungen des Europäischen Reisebüro- und Reiseveranstalterverbands ECTAA zufolge könnte die COVID-19-Pandemie zu Einbußen von 30 Mrd. EUR im ersten Quartal 2020 (minus 60 %) und von 46 Mrd. EUR im zweiten Quartal (minus 90 %) im Vergleich zu dem ausgehend von früheren Jahren erwarteten Umsatz führen.

(5)

Unternehmen aller Verkehrsträger sind mit massiven Einbußen konfrontiert und müssen ein nahezu vollständiges Erliegen ihrer Geschäftstätigkeit hinnehmen. Darunter leidet — als Folge der COVID-19-Pandemie — auch ihre Liquidität (4).

(6)

Ob und nach welchen Kriterien Eindämmungsmaßnahmen wieder aufgehoben werden können, hängt weitgehend von Daten ab, die sich im zeitlichen Verlauf verändern, z. B. von epidemiologischen Daten. Folglich ist noch kein klarer Zeitplan für die Aufhebung der Beschränkungen abzusehen, nach der die Verkehrsdienste und der Tourismus ihren Betrieb wieder uneingeschränkt aufnehmen können (5).

(7)

In den Verordnungen (EG) Nr. 261/2004 (6), (EG) Nr. 1371/2007 (7), (EU) Nr. 1177/2010 (8) und (EU) Nr. 181/2011 (9) des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „EU-Verordnungen über Passagierrechte“) sind die Rechte von Fahr- und Fluggästen im Falle von Annullierungen festgelegt. Im Falle einer Annullierung durch das Verkehrsunternehmen muss das Verkehrsunternehmen den Fahr- bzw. Fluggästen die Wahl zwischen einer Erstattung (Rückzahlung) oder einer anderweitigen Beförderung bieten (10). Unter den aktuellen Umständen ist eine anderweitige Beförderung kaum möglich, sodass es de facto hauptsächlich um die Wahl zwischen den verschiedenen Rückerstattungsmöglichkeiten geht.

(8)

Im Falle einer Beförderung auf dem Luftweg, dem Seeweg oder auf Binnenwasserstraßen muss der volle Preis innerhalb von 7 Tagen nach der Antragstellung durch den Passagier zurückerstattet werden; für den Kraftomnibusverkehr gilt eine Frist von 14 Tagen nach dem Rückerstattungsangebot bzw. dem Eingang des Rückerstattungsantrags und für den Schienenverkehr von 1 Monat nach der Antragstellung. Nach EU-Recht kann entweder die Zahlung zurückerstattet oder ein Gutschein ausgestellt werden. Die Rückerstattung in Form eines Gutscheins ist jedoch nur möglich, wenn der Passagier zustimmt (11).

(9)

Gemäß der Richtlinie (EU) 2015/2302 des Europäischen Parlaments und des Rates (12) (im Folgenden „Pauschalreisenrichtlinie“) haben die Reisenden, wenn eine Pauschalreise wegen „unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände“ annulliert wird, Anspruch auf eine volle Rückerstattung aller geleisteten Zahlungen, die unverzüglich und in jedem Fall 14 Tage nach Beendigung des Vertrags erfolgen muss. In diesem Fall kann der Reiseveranstalter dem Reisenden die Erstattung in Form eines Gutscheins anbieten. Es steht dem Reisenden jedoch frei, stattdessen seinen Anspruch auf Rückerstattung geleisteter Zahlungen geltend zu machen.

(10)

Wenn Änderungen eines Pauschalreisevertrags (z. B. Verschiebung der Reise) oder eine andere Pauschalreise als Ersatz vorgeschlagen werden (13) und wenn der Reisende angesichts dieser Änderungen oder des Ersatzangebots eine Pauschalreise akzeptiert, die eine Minderung der Qualität oder Senkung der Kosten zur Folge hat, (14) oder wenn er vom Vertrag zurücktritt (15), kann der Reiseveranstalter auch einen Gutschein anbieten, sofern die Reisenden durch dieses Angebot nicht ihren Anspruch auf Rückerstattung der geleisteten Zahlungen verlieren.

(11)

Am 18. März 2020 verabschiedete die Kommission Auslegungsleitlinien zu den EU-Verordnungen über Passagierrechte vor dem Hintergrund der sich entwickelnden Situation im Zusammenhang mit Covid-19 (16). Die Kommission erinnerte daran, dass Flug- und Fahrgäste zwischen einer Rückerstattung der geleisteten Zahlungen und einer Rückerstattung in Form eines Gutscheins wählen können.

(12)

Am 19. März 2020 veröffentlichte die Kommission informelle Leitlinien zur Anwendung der Pauschalreisenrichtlinie im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie auf ihrer Website (17), in denen der Anspruch der Reisenden auf eine vollständige Erstattung bestätigt, gleichzeitig aber darauf hingewiesen wird, dass Reisende auch einen Gutschein akzeptieren können.

(13)

Die zahlreichen Annullierungen aufgrund der COVID-19-Pandemie haben für Verkehrsunternehmen und den Reisesektor zu einer unhaltbaren Cashflow- und Einnahmensituation geführt. Zu den Liquiditätsproblemen der Reiseveranstalter kommt erschwerend hinzu, dass sie Reisenden den vollen Preis der Pauschalreise erstatten müssen, obwohl sie selbst bereits geleistete Zahlungen für Dienstleistungen, die Teil der Pauschalreise sind, nicht immer rechtzeitig erstattet bekommen. Dies kann zu einer ungerechten Lastenverteilung zwischen den Unternehmen im Reise-Ökosystem führen.

(14)

Wenn Veranstalter oder Beförderer zahlungsunfähig werden, besteht die Gefahr, dass viele Reisende und Passagiere ganz leer ausgehen, da ihre Forderungen gegen Veranstalter und Beförderer nicht geschützt sind. Das gleiche Problem kann auch auf der B2B-Ebene auftreten, wenn Veranstalter für bereits geleistete Zahlungen einen Gutschein erhalten, die Beförderer aber später zahlungsunfähig werden.

(15)

Wenn Gutscheine als Alternative zur Kostenerstattung attraktiver gemacht würden, würde ihre Akzeptanz bei Passagieren und Reisenden steigen. Dies würde dazu beitragen, die Liquiditätsprobleme von Beförderern und Veranstaltern abzufedern, und könnte letztlich zu einem besseren Schutz der Interessen von Passagieren und Reisenden führen.

(16)

Aus diesem Grund sollten Gutscheine vor Zahlungsunfähigkeit des Beförderers oder des Veranstalters geschützt sein. Ein solcher Schutz könnte vom Privatsektor oder von der öffentlichen Hand vorgesehen werden und sollte hinreichend wirksam und robust sein. Er sollte sich zumindest auf die Gutscheine erstrecken, die die in dieser Empfehlung beschriebenen Merkmale aufweisen.

(17)

Diese Merkmale sollten sich insbesondere auf die Mindestgültigkeitsdauer beziehen sowie im Falle von Gutscheinen mit einer längeren als der Mindestgültigkeitsdauer auf den Zeitraum, nach dem Reisende oder Passagiere Anspruch auf Rückerstattung haben, wenn sie dies wünschen, und auf die Bedingungen für die Rückerstattung von Gutscheinen, die nicht eingelöst wurden. Ferner sollten sie sich auf die verschiedenen Dienste, für die der Gutschein genutzt werden kann, auf die Frist für die Nutzung des Gutscheins und auf seine Übertragbarkeit beziehen. Es können noch weitere Merkmale in Betracht gezogen werden, um Gutscheine noch attraktiver zu machen.

(18)

Wenn gleichzeitig ein Gutschein ausgestellt wird und eine Rückbuchung über die Kreditkarte erfolgt, könnte dies im Endeffekt zu einer doppelten Erstattung führen. Deshalb sollte der Beförderer in den Fällen, in denen sich der Reisende oder der Passagier für einen Gutschein entscheidet, dies dem Veranstalter, Reisebüro oder sonstigen Mittler mitteilen.

(19)

Um Gutscheine für Passagiere und Reisende attraktiv zu machen‚ könnten die Mitgliedstaaten die Einführung von Regelungen zur Unterstützung von Anbietern in der Reise- und der Verkehrsbranche in Erwägung ziehen, die mit den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind. Sie könnten z. B. auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) spezielle Garantieregelungen für Gutscheine einführen. Außerdem könnten die Mitgliedstaaten Unternehmen der Reise- und der Verkehrsbranche auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission (18) De-minimis-Beihilfen gewähren.

(20)

Die Mitgliedstaaten, die Anbietern in der Reise- und der Verkehrsbranche Unterstützung zukommen lassen, damit Erstattungsforderungen im Kontext der COVID-19-Pandemie erfüllt werden, sollten sicherstellen, dass die entsprechenden Regelungen unabhängig vom Dienstleister für alle Passagiere und Reisenden gelten, die unter die Pauschalreisenrichtlinie oder die EU-Verordnungen über Passagierrechte fallen.

(21)

Im Hinblick auf einen etwaigen zusätzlichen Liquiditätsbedarf von Unternehmen in der Reise- und der Verkehrsbranche hat die Kommission am 19. März 2020 auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV einen Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19 (19) angenommen, um eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten zu beheben. Der Befristete Rahmen wurde am 3. April (20) und am 8. Mai 2020 (21) geändert, um weitere Beihilfemaßnahmen aufzunehmen.

(22)

Der Befristete Rahmen gilt grundsätzlich für alle Sektoren und Unternehmen, darunter auch jene des Verkehrssektors und der Reisebranche, und nennt die Beförderungs- und die Reisebranche ausdrücklich als am stärksten betroffene Sektoren. Ziel ist, Liquiditätsengpässen von Unternehmen abzuhelfen, indem z. B. direkte Zuschüsse, Steuervorteile, staatliche Garantien für Darlehen und öffentliche Darlehen mit vergünstigten Zinssätzen erlaubt werden. Um dringenden Liquiditätsbedarf insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen rasch zu decken, dürfen die Mitgliedstaaten bis zu einem Nennwert von 800 000 EUR pro Unternehmen zinslose Darlehen oder Garantien für Darlehen zur Deckung von 100 % des Risikos gewähren oder Eigenkapital bereitstellen. Der Befristete Rahmen sieht auch Möglichkeiten für Beihilfen zur Deckung des Liquiditätsbedarfs von mehr als 800 000 EUR pro Unternehmen in Form von Garantien und Zinszuschüssen vor, vorbehaltlich u. a. der Festsetzung von Mindestpreisen. In diesem Kontext können die Mitgliedstaaten beschließen, Unternehmen der Reise- und Beförderungsbranche zu unterstützen, damit durch den COVID-19-Ausbruch bedingte Erstattungsforderungen erfüllt werden, sodass der Schutz von Passagier- und Verbraucherrechten und die Gleichbehandlung von Passagieren und Reisenden gewährleistet sind.

(23)

In diesem Zusammenhang wird die Kommission bereits erlassenen Beihilfebeschlüssen der Mitgliedstaaten zugunsten von Luftverkehrsunternehmen Rechnung tragen, damit weitere Beihilfen für dieselben Begünstigten nicht zu einer Überkompensation führen und die Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt nicht verzerrt werden.

(24)

Die Mitgliedstaaten können nach der Insolvenz eines Beförderers oder Veranstalters beschließen, die Erstattungsforderungen von Passagieren und Reisenden zu decken. Eine solche Deckung von Erstattungsforderungen würde aber nur Passagieren und Reisenden gewährt und nicht Unternehmen. Deshalb würde es sich nicht um eine staatliche Beihilfe handeln, sodass sie ohne vorherige Genehmigung der Kommission von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden darf.

(25)

Die Kommission ist bereit, den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung solcher Maßnahmen zu helfen und sie in beihilferechtlichen Fragen zu beraten.

(26)

Die Mitgliedstaaten und die Anbieter sollten ermutigt werden, die Inanspruchnahme der bestehenden EU-Regelungen zur Unterstützung von Unternehmen und zur Deckung ihres Liquiditätsbedarfs in Erwägung zu ziehen.

(27)

Damit diese Empfehlung größtmögliche Wirkung entfaltet, sollten alle interessierten Kreise darüber informiert und zu ihrer Umsetzung ermutigt werden —

(1)

(2)

(3)

Vorbehaltlich der Bestimmungen von Nummer 5 sollten Beförderer und Veranstalter dem Passagier bzw. Reisenden den Gutscheinbetrag spätestens 14 Tage nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des Gutscheins automatisch erstatten, wenn dieser nicht eingelöst wurde. Dies gilt auch für die Erstattung des Restbetrags von Gutscheinen im Falle einer vorherigen teilweisen Einlösung des Gutscheins.

(4)

Beförderer und Veranstalter könnten in Erwägung ziehen, Gutscheine auf Verlangen des Passagiers oder Reisenden zu einem früheren Zeitpunkt als 12 Monate nach ihrer Ausstellung zu erstatten.

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

(13)

(14)

(15)

(16)

Soweit solche Garantieregelungen das finanzielle Risiko für Passagiere und Reisende bei der Annahme von Gutscheinen verringern und die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass diese sich für Gutscheine statt für eine Erstattung entscheiden, und sie dadurch die Liquiditätslage der Unternehmen verbessern, verschaffen die Maßnahmen den betreffenden Unternehmen einen Vorteil in Form einer Liquiditätsverbesserung und stellen eine staatliche Beihilfe dar.

Solche Maßnahmen wären durch den Befristeten Rahmen nicht abgedeckt, können aber von den Mitgliedstaaten unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV notifiziert werden und einer Einzelprüfung unterzogen werden. Bei ihrer Prüfung würde die Kommission akzeptieren, dass die staatliche Garantie 100 % des Gutscheinwerts abdeckt, um einen umfassenden Schutz aller Passagiere und Reisenden zu gewährleisten, und gleichzeitig andere einschlägige Bestimmungen des Abschnitts 3.2 des Befristeten Rahmens (24) berücksichtigen, um die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe zu gewährleisten.

(17)

Der Befristete Rahmen bildet die Grundlage für die Vereinbarkeit derartiger Liquiditätshilfen, die es Unternehmen in der Reise- und Verkehrsbranche unter anderem ermöglicht, eine Unterstützung in Form staatlicher Garantien oder zinsverbilligter Darlehen zu erhalten, um ihren tatsächlichen — gebührend zu belegenden — Liquiditätsbedarf für einen Zeitraum von 18 Monaten bei KMU und von 12 Monaten bei großen Unternehmen zu decken (25).

(18)

Soweit die Erstattung nach Abschluss des Liquidationsverfahrens erfolgt und dem Reise- oder Verkehrsunternehmen — das in diesem Fall keine wirtschaftliche Tätigkeit mehr ausübt — dadurch also keine Liquiditätsverbesserung gewährt wird, sondern nur den Passagieren oder Reisenden ein Vorteil entsteht, stellt eine solche Erstattung keine staatliche Beihilfe dar. Derartige Maßnahmen können daher von den Mitgliedstaaten ohne vorherige Genehmigung durch die Kommission durchgeführt werden.

(19)

(20)

(21)

(22)