EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 20.7.2021
SWD(2021) 726 final
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE
Poročilo o stanju pravne države za leto 2021
Poglavje o stanju pravne države v Sloveniji
Spremni dokument
K SPOROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Poročilo o stanju pravne države za leto 2021
Stanje pravne države v Evropski uniji
{COM(2021) 700 final} - {SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 708 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 727 final}
Povzetek
V slovenskem pravosodnem sistemu je prišlo do določenih pozitivnih sprememb, tudi glede vprašanj, ki so bila izpostavljena v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020. Sodnikom zagotavlja pomembno zaščito zlasti odločba, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta predpisa, ki urejata parlamentarne preiskave, zaradi pomanjkanja jamstev za neodvisnost sodstva protiustavna. Sodstvo je začelo razpravo o izboljšanju okvira za disciplinske postopke zoper sodnike. Pri imenovanju državnih tožilcev prihaja do neupravičenih zamud, zaskrbljenost pa vzbuja tudi nepravočasno imenovanje evropskih delegiranih tožilcev. Še vedno obstajajo izzivi pri postopkih v zvezi z gospodarskim in finančnim kriminalom. Pandemija COVID-19 je razkrila potrebo po hitrejšem izboljševanju elektronskih komunikacijskih orodij. Občutljivo vprašanje dostopa do sodnih in tožilskih dokumentov je bilo predmet sodbe Vrhovnega sodišča in zakonodajne spremembe.
Pravni in institucionalni okvir za preprečevanje korupcije in boj proti njej se še naprej izboljšuje. Z zakonodajnimi spremembami so se sicer izboljšali neodvisnost, organizacija in delovanje Komisije za preprečevanje korupcije, vendar so njeni človeški viri še vedno omejeni. Z istimi spremembami se je okrepil tudi pravni okvir za lobiranje, zaščito prijaviteljev koruptivnih ravnanj in prijavo premoženjskega stanja. Kljub temu ostajajo pomisleki glede učinkovitega izvrševanja protikorupcijskih predpisov, npr. v zvezi z nasprotjem interesov in prijavitelji koruptivnih ravnanj. Prejšnja protikorupcijska strategija je bila v veliki meri izvedena, vendar nekateri ukrepi še niso bili izvedeni, prav tako pa ni bil sprejet noben nov načrt. Čeprav se je število pregonov povečalo, pa izzivi še vedno obstajajo, predvsem glede zmogljivosti za učinkovite preiskave in majhnega števila obsodb v primerih korupcije, zlasti na visoki ravni. Vlada je med pandemijo COVID-19 začela vrsto ocen tveganja, zlasti v zvezi s tveganjem korupcije na področju javnega naročanja.
Razmere na področju svobode in pluralnosti medijev se slabšajo. Neodvisnost medijskega regulatorja je zagotovljena z zakonom, vendar še vedno obstajajo izzivi v zvezi z viri agencije, potrebnimi za opravljanje širokega spektra nalog, in zavezanostjo k nadaljnji krepitvi njene neodvisnosti. Postopek sprememb in dopolnitev Zakona o medijih in Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah še poteka. Glede teh predlogov zakonov še vedno obstajajo določeni pomisleki, vendar bi lahko nekatere spremembe Zakona o medijih, predlagane leta 2020, izboljšale preglednost medijskega lastništva. Dodeljevanje državnih oglaševalskih sredstev ni urejeno in je pogosto nepregledno, zlasti pri lokalnih medijih. Postopek pridobitve dostopa do informacij javnega značaja je za javnost in novinarje še vedno dolgotrajen. Spletno nadlegovanje novinarjev in grožnje, ki so jim izpostavljeni, vzbujajo vse večjo zaskrbljenost, poročalo pa se je tudi o več tožbah z zastraševalnim učinkom proti novinarjem. Nacionalni in mednarodni deležniki so izrazili zaskrbljenost glede zavrnitve financiranja Slovenske tiskovne agencije za leto 2021. Za medijski sektor niso bili sprejeti nobeni posebni ukrepi v zvezi s pandemijo COVID-19, novinarjem pa so bili na voljo splošni podporni ukrepi.
Slovenija med pandemijo COVID-19 ni razglasila izrednega stanja. Podlaga za sprejetje omejevalnih ukrepov je bil Zakon o nalezljivih boleznih, ki je bil od začetka pandemije štirikrat spremenjen. Državni zbor je še naprej deloval, potem ko je s hitro spremembo svojega poslovnika omogočil spletne seje. Z odločbo Ustavnega sodišča je bila zaščitena finančna neodvisnost nekaterih neodvisnih organov. Ustavno sodišče je povečalo svojo učinkovitost, vprašanje katere je bilo izpostavljeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, in imelo dejavno vlogo pri preizkusu ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19. Predsednik republike je za razpravo o pravni državi sklical prvo srečanje predstavnikov vseh treh vej oblasti. Civilna družba se je morala soočiti z več izzivi, ki vplivajo na spodbudno okolje za nevladne organizacije.
I.Pravosodni sistem
Slovenski sodni sistem ima tri stopnje: okrajna in okrožna sodišča (za civilne, gospodarske in kazenske zadeve), delovna sodišča ter upravno sodišče na prvi stopnji, pet višjih sodišč na drugi stopnji (obravnavanje pravnih sredstev zoper odločbe prvostopenjskih sodišč) in vrhovno sodišče na tretji stopnji (obravnavanje pravnih sredstev zoper nekatere sodbe višjih sodišč in upravnega sodišča). Sodni svet je organ sui generis, ki ga ustava ne umešča v nobeno vejo oblasti, njegova naloga pa je zaščita neodvisnosti sodnikov in sodstva ter spodbujanje in zagotavljanje odgovornosti, učinkovitosti in kakovosti dela sodstva
. Sodni svet izbere kandidate za sodnike in jih nato predlaga Državnemu zboru (prvi dom parlamenta) v imenovanje
. Če Sodni svet izbere kandidata, ki je že bil izvoljen v sodniško funkcijo, ga na novo sodniško mesto imenuje sam. Državno tožilstvo je sicer del izvršilne oblasti, vendar je neodvisen organ, glavna pooblastila glede napredovanja državnih tožilcev in delovanja državnega tožilstva pa imata Državnotožilski svet in generalni državni tožilec. Državnotožilski svet je neodvisen in samostojen državni organ, ki opravlja naloge državnotožilske samouprave in zagotavlja, da državna tožilstva izvajajo enotno politiko pregona, sodeluje pa tudi pri varovanju neodvisnosti in samostojnosti državnih tožilcev. Slovenska odvetniška zbornica je samostojen in neodvisen organ. Pristojna je za nadzor nad poklicnimi dejavnostmi odvetnikov in odločanje o disciplinskih ukrepih v zvezi s svojimi člani. Slovenija sodeluje v Evropskem javnem tožilstvu (EJT).
Neodvisnost
Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva se nenehno izboljšuje. Stopnja zaznane neodvisnosti sodstva se je dodatno izboljšala in je med širšo javnostjo povprečna (47 % dokaj dobra in zelo dobra), leta 2021 pa se je povečala na povprečno raven tudi med podjetji (43 %), kar kaže pozitiven trend že tretje leto zapored, potem ko v letih 2016 in 2017 ni bilo jasnega trenda
.
Pri imenovanju državnih tožilcev prihaja do neupravičenih zamud, zaskrbljenost pa vzbuja tudi nepravočasno imenovanje evropskih delegiranih tožilcev. Državne tožilce imenuje Vlada na predlog ministra za pravosodje po javnem razpisu in izbiri kandidatov s strani neodvisnega Državnotožilskega sveta. Vlada mora v skladu z zakonom vsem kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so se prijavili za imenovanje ali napredovanje, izdati odločbo o imenovanju oziroma neimenovanju. Neuspešni kandidati imajo pravico začeti upravni spor, o katerem mora pristojno sodišče odločiti v 30 dneh. Državnotožilski svet je od konca julija 2020 Ministrstvu za pravosodje predložil imena 29 kandidatov, Ministrstvo za pravosodje pa je nato Vladi podalo predloge za njihovo imenovanje oziroma napredovanje. Do junija 2021 je bilo imenovanih oziroma je napredovalo le 14 kandidatov, medtem ko ni jasnih razlogov za nesprejetje odločitev o preostalih 15 kandidatih. Do zamude je prišlo tudi pri imenovanju evropskih delegiranih tožilcev EJT in izraženi so bili pomisleki, da nacionalni postopek ni bil ustrezno upoštevan. Državnotožilski svet je decembra 2020 Ministrstvu za pravosodje predložil imeni kandidatov, Vlada pa te točke ni uvrstila na dnevni red svojih sej, in sicer kljub pravni obveznosti, da se s predlogoma za imenovanje zgolj seznani in imeni posreduje Evropskemu javnemu tožilstvu. Vlada je izbirni postopek 27. maja 2021 razglasila za neuspešnega in Ministrstvu za pravosodje naložila, naj objavi nov javni poziv; ta je bil objavljen 9. julija. V skladu s priporočili Sveta Evrope je treba zaposlovanje državnih tožilcev izvajati v skladu s poštenimi in nepristranskimi postopki, ki zagotavljajo zaščito pred kakršnim koli pristopom, ki zastopa interese posebnih skupin, njihovo napredovanje pa mora temeljiti na znanih in objektivnih merilih, kot so usposobljenost in izkušnje
.
Ustavno sodišče je odločilo, da so predpisi, ki urejajo parlamentarne preiskave, zaradi pomanjkanja jamstev za neodvisnost sodstva protiustavni. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, je preiskovalna komisija Državnega zbora leta 2019 začela preiskavo, ki je bila namenjena proučitvi ukrepov tožilcev in sodnikov v konkretnih kazenskih zadevah. Vendar je Ustavno sodišče pozneje zadržalo izvrševanje Zakona o parlamentarni preiskavi, na katerem je temeljila preiskava, ker bi taka parlamentarna preiskava pomenila tveganje za neodvisnost sodnikov in tožilcev
. Ustavno sodišče je januarja 2021 odločilo, da sta Zakon o parlamentarni preiskavi in Poslovnik o parlamentarni preiskavi protiustavna, kolikor ne vsebujeta procesnih jamstev za zagotavljanje neodvisnosti sodnikov v postopku odrejanja parlamentarne preiskave. Navedlo je, da sodstvo ni v celoti izključeno iz nadzora, ki ga Državni zbor izvaja s parlamentarnimi preiskavami, saj lahko Državni zbor raziskuje na primer trende v sodstvu ali historične dogodke, ki so hkrati predmet sodnega postopka. Vendar je Ustavno sodišče poudarilo, da Državni zbor ne sme ovirati sodnih postopkov ali kakor koli vplivati na odločitev sodnikov v konkretnih sodnih postopkih, kar vključuje tudi prepoved ex post razprav o zakonitosti oziroma primernosti posamičnih sodnih odločb. Poleg tega sodnikov ni mogoče zaslišati kot priče ali preiskovance glede teh vprašanj iz odprtega ali končanega sodnega postopka, saj bi to pomenilo kršitev neodvisnosti sodstva. Ustavno sodišče je odločilo, da mora Državni zbor protiustavne elemente iz Zakona o parlamentarni preiskavi odpraviti v enem letu. Do odprave ugotovljene protiustavnosti lahko Sodni svet od Ustavnega sodišča zahteva, naj oceni, ali je akt o odreditvi nove parlamentarne preiskave v skladu z neodvisnostjo sodstva. Doslej še ni bil predložen noben zakonodajni predlog, ki bi obravnaval ugotovljeno protiustavnost.
Sodstvo je začelo razpravo o izboljšanju okvira za disciplinske postopke zoper sodnike. Sodni svet je marca 2021 pripravil analizo pravnega okvira za disciplinske postopke zoper sodnike in njegovega izvajanja ter predlagal spremembe. Disciplinski postopki so od leta 2018 v pristojnosti disciplinskega sodišča. Od leta 2018 do marca 2021 so v povprečju trajali 194 dni. Sodni svet je opredelil številna vprašanja, pri katerih so potrebne izboljšave, na primer: uvedba posebnega disciplinskega postopka namesto uporabe kazenskega postopka, posodobitev seznama disciplinskih kršitev, pregled ustreznosti ureditve pravice Sodnega sveta do pobude za uvedbo disciplinskega postopka, spremembe disciplinskih sankcij, da se omogoči večja sorazmernost, in razjasnitev omejitve trajanja suspenza, izrečenega sodniku. Vrhovno sodišče podpira pobudo Sodnega sveta za spremembo zakonodaje, da bi se povečala učinkovitost disciplinskih postopkov. Pomembno je, da je vsaka morebitna reforma disciplinskega postopka v skladu s pravom EU in da upošteva priporočila Sveta Evrope.
Kakovost
Pandemija COVID-19 je razkrila potrebo po hitrejšem izboljševanju elektronskih komunikacijskih orodij v pravosodnem sistemu. V Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 je navedeno, da so informacijske in komunikacijske tehnologije za vodenje zadev visoko razvite, vendar je elektronsko komuniciranje med sodišči in strankami še vedno slabše razvito. V zadnjih letih je bil dosežen določen napredek pri širjenju elektronske komunikacije. Na nekaterih področjih je treba dokumente sodišču predložiti samo v elektronski obliki, na primer javni notarji in stečajni upravitelji (v zemljiškoknjižnih postopkih, zadevah v zvezi s sodnim registrom in postopkih zaradi insolventnosti) ter dolžniki (na področju izterjave nespornega dolga). Centri za socialno delo morajo od februarja 2021 vloge v družinskopravnih zadevah pri sodišču vložiti elektronsko, sistem elektronskih sodnih dražb pa je bil uveden za prodaje vseh nepremičnin, premičnin in pravic, ki se prodajajo v izvršilnih postopkih, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnega prenehanja ter nepravdnih, kazenskih in prekrškovnih postopkih. Potekajo prizadevanja za posodobitev sistema vodenja zadev v kazenskih, upravnih, civilnih in gospodarskih pravdnih zadevah do konca leta 2023, da bi se omogočila elektronska komunikacija. Digitalne rešitve za izvajanje in spremljanje sodnih postopkov ostajajo omejene zlasti v kazenskih zadevah. Uporaba digitalnih tehnologij za varno delo na daljavo je pomanjkljiva predvsem v državnem tožilstvu, pomanjkanje digitalizacije pri policiji pa prispeva k zamudam, zlasti v kompleksnih zadevah, ko se ovadba prejme le v papirni obliki. Glede na to, da so sodišča več kot štiri mesece od marca 2020 bolj ali manj obravnavala le nujne zadeve, sta sodstvo in Ministrstvo za pravosodje intenzivno sodelovala pri dobavi dodatne opreme za videokonference in uspela potrojiti zmogljivosti v letu 2020, v letu 2021 pa so načrtovani dodatni nakupi. Vrhovno sodišče je Ministrstvo za pravosodje obvestilo o potrebi po spremembi procesnih zakonov, da bi se jasno določili pogoji za ugotavljanje zanesljivosti dokazov v postopkih, ki potekajo prek videokonferenc (kot je zaslišanje priče).
Dostop do sodnih in tožilskih dokumentov je bil predmet sodbe Vrhovnega sodišča in zakonodajne spremembe. V Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 je navedeno, da se sodbe prvostopenjskih sodišč še vedno objavljajo v omejenem obsegu, zlasti v civilnih in gospodarskih zadevah, ter da je stopnja strojne berljivosti objavljenih sodb razmeroma nizka
. Pregled stanja na področju pravosodja v EU za leto 2021 ne kaže nobenih izboljšav na teh dveh področjih. Vrhovno sodišče je maja 2020 izdalo precedenčno sodbo v zadevi, ki vključuje pravico dostopa do informacij iz spisa v kazenski zadevi
. Sodišče je presodilo, da Zakon o kazenskem postopku omejuje pravico do vpogleda v spis na osebe s pravnim interesom (npr. obdolžence in žrtve) in da se določbe Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ne uporabljajo za dokumente sodišča in tožilstva. Državni zbor se je odzval s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku, v katerem je izrecno navedeno, da se uporablja splošna ureditev dostopa do dokumentov v skladu z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja
. V skladu s to spremembo se lahko oseba, ki ji sodnik ali tožilec zavrne dostop do dokumentov sodišča ali tožilstva (v odprtem ali končanem postopku), pritoži pri Informacijskem pooblaščencu. Po mnenju Vrhovnega sodišča ta sprememba vzbuja pomisleke glede ustreznega ravnovesja med pravico do informacij javnega značaja na eni strani ter spoštovanjem domneve nedolžnosti obdolžencev in pravice do zasebnosti oseb, vpletenih v kazenski postopek, na drugi strani. Ministrstvo za javno upravo je ustanovilo medresorsko delovno skupino za proučitev vprašanja dostopa do sodnih in tožilskih dokumentov ter pripravo predlogov za ureditev tega vprašanja v Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja.
Rahlo so se povečali viri za Sodni svet in Državnotožilski svet, vendar jih še vedno ni dovolj. V Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 je bilo ugotovljeno, da je zagotavljanje ustreznih virov Sodnemu svetu in Državnotožilskemu svetu pomemben pogoj za neodvisno in uspešno delovanje teh samostojnih organov. Nizka upravna zmogljivost obeh svetov vpliva tudi na kakovost postopka izbire sodnikov in državnih tožilcev, zlasti kar zadeva obrazložitev izdanih odločb in mnenj ter temeljitost razgovorov. Sodni svet bo od leta 2022 lahko zaposlil dva dodatna člana osebja, kar pomeni minimalno povečanje razpoložljivih virov, za Državnotožilski svet pa dodatni člani osebja niso predvideni. Razpoložljiva proračunska sredstva Sodnega sveta se povečujejo, proračun Državnotožilskega sveta pa stagnira. Omeniti je treba, da se skupni proračun za pravosodni sistem že več let povečuje.
Učinkovitost
Učinkovitost sodnega sistema se je nekoliko zmanjšala, izzivi v sodnih postopkih v zvezi z gospodarskim in finančnim kriminalom, opredeljeni v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, pa še vedno obstajajo. Leta 2020 so vsa sodišča skupaj prejela 11 % manj zadev in rešila 13 % manj zadev v primerjavi z letom 2019. Skupno število nerešenih zadev se je ob koncu leta 2020 v primerjavi z letom 2019 povečalo za 5 %. Povprečno trajanje postopkov na sodiščih prve stopnje se je podaljšalo na približno 20 mesecev v civilnih pravdnih zadevah in ostalo pri 11 mesecih v gospodarskih pravdnih zadevah. V pritožbenih postopkih so bile tovrstne zadeve zaradi večinoma pisnih postopkov rešene hitreje, in sicer so postopki trajali v povprečju približno 2,4 meseca v civilnih zadevah in 3,4 meseca v gospodarskih zadevah. Postopki na sodiščih prve stopnje v zvezi s kompleksnejšimi kaznivimi dejanji pranja denarja so leta 2019 v povprečju trajali 876 dni (skrajšanje v primerjavi z letom 2018, ko so v povprečju trajali 1 132 dni) in ostajajo med najdaljšimi v EU
. Povprečno trajanje upravnih zadev na prvi stopnji se je leta 2020 podaljšalo na 13,7 meseca
.
II.Protikorupcijski okvir
Ključni zakon, ki vzpostavlja institucionalni in zakonodajni okvir za preprečevanje korupcije in boj proti njej v Sloveniji, je Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK). Zakon je bil spremenjen novembra 2020, med drugim z novimi določbami o organizaciji in delovanju Komisije za preprečevanje korupcije ter pravili o lobiranju in zaščiti prijaviteljev koruptivnih ravnanj. Z istimi spremembami so bila posodobljena tudi pravila o nasprotju interesov, prijavi premoženjskega stanja, lobiranju in pojavu vrtljivih vrat. Komisija za preprečevanje korupcije je samostojen in neodvisen državni organ za boj proti korupciji. Redno sodeluje s policijo in Specializiranim državnim tožilstvom, vendar ohranja nadzorne in upravne preiskovalne pristojnosti. Pristojna je za nadzor nad izvajanjem določb o nasprotju interesov, integriteti, prijavi premoženjskega stanja, darilih in pojavu vrtljivih vrat. Nacionalni preiskovalni urad je specializirana enota za odkrivanje in preiskovanje hudih kaznivih dejanj, zlasti korupcije ter gospodarskega, finančnega in organiziranega kriminala.
Stopnja korupcije v javnem sektorju, kakor jo dojemajo strokovnjaki in vodstveni delavci podjetij, ostaja razmeroma nizka. Na indeksu zaznave korupcije, ki ga objavlja organizacija Transparency International, je Slovenija za leto 2020 prejela oceno 60/100, s čimer se uvršča na 11. mesto v Evropski uniji in 35. mesto na svetu. To dojemanje je bilo razmeroma stabilno
v zadnjih petih letih.
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije je bil pred kratkim okrepljen. Zakon je bil novembra 2020 spremenjen z določbami glede imenovanja predsednika in namestnikov predsednika Komisije za preprečevanje korupcije. Spremembe tudi jasneje opredeljujejo različne upravne postopke pred Komisijo za preprečevanje korupcije in pravila, ki se uporabljajo v teh postopkih, pa tudi hitre prekrškovne postopke in druge javnopravne postopke, vključno s procesnimi pravicami obravnavanih oseb ter možnostjo pritožbe zoper odločitve Komisije za preprečevanje korupcije. Te procesne pravice so bile dodane kot odziv na odločbi Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča, v katerih so bile poudarjene pomanjkljivosti v zvezi s pravicami oseb, ki so v upravnem postopku pred Komisijo za preprečevanje korupcije. Vključene so bile tudi določbe o integriteti v zvezi z darili, lobiranjem in nadzorom prijav premoženjskega stanja
.
Nacionalna protikorupcijska strategija je bila do izteka v veliki meri izvedena, vendar nekateri ukrepi še niso bili izvedeni, prav tako pa doslej ni bil sprejet noben nov načrt. V poročilu o izvajanju tretje nacionalne protikorupcijske strategije (2017–2019)
, ki je bilo sprejeto aprila 2020, je navedeno, da je bil sicer izveden velik del ukrepov, nekateri pa še niso bili izvedeni, zlasti ukrepi na področjih, povezanih z razvojem orodij za integriteto v posameznih sektorjih (kot so državna lastnina, zunanje zadeve, znanost, izobraževanje in šport)
. Ministrstvo za javno upravo, ki je odgovorno za spremljanje izvajanja strategije, je poročalo, da skupaj z drugimi javnimi institucijami (kot so Ministrstvo za notranje zadeve, Ministrstvo za pravosodje, Ministrstvo za zdravje in Komisija za preprečevanje korupcije) sodeluje pri izvajanju preostalih ukrepov. Nova protikorupcijska strategija za obdobje po letu 2019 še ni bila predlagana.
Komisija za preprečevanje korupcije, pa tudi njena neodvisnost, sta bili okrepljeni, polno učinkovitost pa je še treba doseči. Komisija ostaja samostojen državni organ za preprečevanje korupcije. Po spremembah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) je Komisija za preprečevanje korupcije okrepila svojo neodvisnost z novim postopkom imenovanja svojega vodstva, tj. predsednika in dveh namestnikov predsednika. Spremembe določajo nova merila za izboljšanje preglednosti postopka imenovanja vodstva. Predvidevajo kandidacijsko komisijo (namesto izbirne komisije), ki izbere kandidate in izključi kandidate s političnim ozadjem. Poleg tega kandidacijska komisija preveri osebnostno primernost kandidatov. Predsednik republike zdaj imenuje vodstvo Komisije za preprečevanje korupcije na podlagi seznama kandidatov, ki mu ga posreduje kandidacijska komisija
. V zvezi s postopkom upravne preiskave je novela Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije razjasnila in okrepila pravice obravnavanih oseb, vključno z možnostjo izpodbijanja odločb, ki jih izda Komisija za preprečevanje korupcije. Kar zadeva vire, ima Komisija za preprečevanje korupcije od aprila 2021 40 uslužbencev (tj. predsednika, dva namestnika in 37 javnih uslužbencev). Vendar je treba polno število zaposlenih še doseči
. Za leti 2021 in 2022 se načrtuje zaposlitev petih dodatnih uslužbencev na leto
. To je mogoče zaradi povečanja finančnih sredstev od leta 2019 za približno 200 000 EUR na leto. Komisija za preprečevanje korupcije kljub temu zaradi splošnih omejitev javne porabe do maja 2021 ni smela zaposliti dodatnega osebja ali prerazporediti virov, čeprav so ji bila v proračunu dodeljena potrebna sredstva
. Kljub tem izboljšavam se še naprej sooča z nekaterimi izzivi, povezanimi s tehničnimi znanji in spretnostmi (tj. podatkovno analitiko) ter viri.
Še vedno obstajajo izzivi v zvezi s preiskovanjem gospodarskega in finančnega kriminala ter vodenjem Nacionalnega preiskovalnega urada. Viri, ki so na voljo policiji (število, delovna doba in specializacija policistov), so še vedno izziv, ki po mnenju organov vpliva na kakovost in trajanje preiskav, zlasti v primerih gospodarskega in finančnega kriminala. Pomanjkanje virov v nekaterih policijskih okrožjih povzroča tudi zamude pri zahtevah državnih tožilcev za nadaljnjo preiskavo. Poročila navajajo obtožbe o političnem vmešavanju v preiskovalne in tožilske organe, predvsem v zvezi z Nacionalnim preiskovalnim uradom
, ki je leta 2009 ustanovljena specializirana enota za odkrivanje in preiskovanje hudih kaznivih dejanj, zlasti korupcije ter gospodarskega, finančnega in organiziranega kriminala. Vlada je oktobra 2020 po odločbi upravnega sodišča o nezakoniti razrešitvi nekdanjega direktorja in med postopkom s pravnim sredstvom objavila javni razpis za direktorja. Junija 2021 je urad še vedno vodila vršilka dolžnosti direktorice. Zdi se, da je zaradi menjav štirih različnih direktorjev v zadnjih 14 mesecih prišlo do zamud pri delovanju Nacionalnega preiskovalnega urada. Ni konkretnih rezultatov preiskav primerov korupcije na visoki ravni, ki jih opravi urad.
Čeprav se je število pregonov povečalo, je razsodb sodišč še vedno malo, zlasti v zvezi s korupcijo na visoki ravni. Leta 2020 se je število pregonov korupcije v primerjavi s predhodnim letom povečalo (298 zadev leta 2020 v primerjavi s 185 leta 2019, kar pomeni povečanje za približno 62 %)
. Kar zadeva sodišča, je bilo leta 2020 v primerih korupcije samo 15 razsodb (vključno z dvema obsodbama na zaporno kazen)
, od katerih se nobena ni nanašala na zadeve na visoki ravni
. To pomeni nadaljnje zmanjšanje števila rešenih primerov korupcije. V nekaterih zadevah na visoki ravni sodišča niso opravila narokov več kot leto in pol. Specializirano državno tožilstvo je pristojno za pregon kaznivih dejanj, povezanih s korupcijo v javnem in zasebnem sektorju. Usmerja delo Nacionalnega preiskovalnega urada, Generalne policijske uprave in sektorjev kriminalistične policije policijskih uprav na regionalni ravni. Specializirano državno tožilstvo se opira na 28 državnih tožilcev, ki so zadolženi za obravnavo različnih kazenskih zadev. Pomanjkanje usposobljenih človeških virov (zlasti državnih tožilcev) vpliva na prednostno razvrščanje zadev na visoki ravni. Državno tožilstvo je prav tako navedlo pomanjkanje strokovnega znanja na področju finančne in podatkovne analize. Preverjanje finančnih podatkov se prenese na policijo ali Urad za preprečevanje pranja denarja (finančna preiskovalna enota). Zaradi navedenega pomanjkanja človeških in tehničnih virov v policiji pa zamude policije pri dokončanju preiskav
predstavljajo izziv za Specializirano državno tožilstvo. Drugi izzivi, o katerih je poročalo Specializirano državno tožilstvo, so povezani z institucionalno razdrobljenostjo (podobne vloge dodeljene različnim subjektom), poznim odkrivanjem finančnih kaznivih dejanj, pomanjkanjem specializacije sodnikov in pomanjkljivostmi pri elektronski komunikaciji s policijo
.
Poleg pomanjkanja strokovnega znanja in virov se izzivi pri pregonu korupcije pojavljajo tudi zaradi zastaranja. Poleg zgoraj navedenega pomanjkanja strokovnega znanja in virov v državnem tožilstvu je po mnenju organov dodaten izziv za pregon korupcije zastaranje. Zastaralni rok za kazniva dejanja korupcije je na splošno 10 let. Ni načrtov za spremembo zakonskega zastaralnega roka
. Poleg tega je bil z odredbo predsednika Vrhovnega sodišča med pandemijo COVID-19 ustavljen kazenski pregon v vseh zadevah (vključno s primeri korupcije), razen če bi domnevno kaznivo dejanje zastaralo v šestih mesecih od uveljavitve odredbe
.
Prijava premoženjskega stanja je bila razširjena na dodatne kategorije uradnih oseb, objava prijav pa ostaja izziv. Z novelo Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije je bil razširjen seznam oseb, ki morajo prijaviti svoje premoženjsko stanje, tako da zdaj poleg visokih, izvoljenih in imenovanih funkcionarjev
vključuje tudi člane državnega sveta in člane organov nadzora v podjetjih v državni lasti. Komisija za preprečevanje korupcije je pristojna za nadzor prijav premoženjskega stanja funkcionarjev in je pred kratkim sodelovala z Ministrstvom za javno upravo, da bi vzpostavila novo platformo za elektronsko prijavo. Zaradi kadrovskih omejitev komisije za preprečevanje korupcije in glede na število prejetih vlog (približno 4 500 prijav in 4 300 drugih povezanih vlog na leto) se preverjanja opravijo na naključnem vzorcu prijav. Pregledi kažejo, da je netočnost prijav (nepopolnih ali napačnih) omejena in nepomembna, tako da ni potrebe po vložitvi ovadbe državnemu tožilstvu
. Leta 2020 so se samo trije uslužbenci komisije ukvarjali s preverjanjem prijav premoženjskega stanja 18 470 uradnih oseb, ki morajo vložiti prijavo, in zaključili 16 nadzorov, v okviru katerih so obravnavali 923 fizičnih oseb in 67 sodišč. Novela Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije je sicer razširila seznam uradnih oseb, ki morajo prijaviti svoje premoženjsko stanje, obenem pa je skrajšala seznam uradnih oseb, katerih prijave se objavijo. Čeprav je Komisija za preprečevanje korupcije začela izboljševati svoj informacijski sistem in spletno platformo, da bi izpolnila zakonsko zahtevo po objavi, prijave premoženjskega stanja funkcionarjev še niso bile objavljene.
Določbe o preprečevanju in obvladovanju nasprotja interesov so bile okrepljene, njihovo učinkovito izvajanje pa je še vedno izziv. V skladu z Zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije morajo funkcionarji, ki so pred nastopom funkcije opravljali dejavnost ali funkcijo, ki ni združljiva z njihovo trenutno funkcijo, najpozneje v 30 dneh po izvolitvi ali imenovanju oziroma po potrditvi mandata prenehati opravljati dejavnost ali funkcijo. Novela Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije je razširila omejitve po prenehanju zaposlitve za funkcionarje na položajih v zasebnem sektorju. Komisija za preprečevanje korupcije lahko uvede postopek ocene nezdružljivosti funkcije, če oceni, da obstaja verjetnost, da bi opravljanje te dejavnosti predstavljalo nesorazmerno tveganje za objektivno in nepristransko opravljanje funkcije ali ogrozilo njeno integriteto. Maja 2021 je Komisija za preprečevanje korupcije na Vlado naslovila pobudo za enotno ureditev področja nezdružljivosti funkcij za vse funkcionarje, kar bi po njenem mnenju izboljšalo nadzor in zagotovilo enakopravno obravnavo funkcionarjev, na Ministrstvo za pravosodje pa pobudo za omogočitev uvedbe postopkov v zvezi s kršitvami integritete zoper nekdanje funkcionarje. Komisija za preprečevanje korupcije trenutno obravnava odmevne zadeve, povezane z domnevnim nasprotjem interesov.
Določbe o lobiranju funkcionarjev in izvoljenih oseb se še naprej izboljšujejo. Funkcionarji in javni uslužbenci na nacionalni in lokalni ravni morajo o stikih z lobisti poročati svojemu delodajalcu in Komisiji za preprečevanje korupcije. Komisija podatke v zvezi z lobiranjem, vključno z informacijami iz registra lobistov, obdeluje in objavlja na svoji spletni strani, imenovani Erar
. V skladu z novelo Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije morajo letno poročilo objaviti tudi lobisti (ki zdaj poleg posameznih lobistov vključujejo tudi interesne skupine).
Preglednost javnih podatkov, zlasti glede javnofinančnih odhodkov, je še naprej zagotovljena. Spletna stran Erar se uporablja tudi za objavo podatkov o javni upravi, ki niso povezani z lobiranjem, vključno s transakcijami in informacijami o javnih naročilih. Trenutno se ocenjuje, da Erar vsebuje podatke o približno 200 milijonih finančnih transakcij nacionalne vlade in lokalnih agencij od leta 2003 naprej. Skrinja je še ena upravna spletna platforma, na kateri lahko uporabniki pridobijo podatke in poročila o plačah v javnem sektorju
. Računsko sodišče je leta 2020 opravilo revizijo pravilnosti finančnih operacij 13 političnih strank (za leto 2018 ali 2019) ter izreklo šest pozitivnih mnenj in sedem mnenj s pridržkom, vključno s priporočili za izboljšanje finančnih operacij in povečanje preglednosti (npr. v zvezi s posojili, prispevki).
Leta 2020 so bila sprejeta etična pravila za poslance. Kolegij predsednika Državnega zbora je pristojen za spremljanje izvajanja etičnega kodeksa
in lahko v primeru kršitev izreče sankcije
. Od sprejetja etičnega kodeksa je bila enemu poslancu izrečena sankcija za manjšo kršitev.
Pravne določbe o zaščiti prijaviteljev koruptivnih ravnanj sicer obstajajo, vendar se še ne izvršujejo učinkovito. Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije vsebuje poglavje, namenjeno izključno zaščiti prijaviteljev koruptivnih ravnanj. Vendar število prijav in zahtev za zaščito v skladu z zakonom ostaja majhno
. Čeprav zakon določa možnost imenovanja oseb, ki se jim prijavi neetično ali nezakonito ravnanje v javnih institucijah, se zdi, da tovrstne uradne osebe bodisi niso imenovane bodisi niso popolnoma operativne
. Kljub temu je bil med pandemijo na podlagi informacij, ki jih je predložil prijavitelj, sprožen vsaj en odmeven primer
. Po mnenju državnega tožilstva se obstoječe določbe Zakona o kazenskem postopku v zvezi z zaščito prič ne morejo uporabiti za prijavitelje, če se ti štejejo tudi za osumljence (npr. v primeru korupcije).
Med pandemijo COVID-19 je bilo izvedenih več ukrepov za oceno, preprečevanje in odvračanje tveganja korupcije, zlasti na področju javnega naročanja. Komisija za preprečevanje korupcije je med pandemijo COVID-19 izdala vrsto smernic za odkrivanje in odvračanje tveganja korupcije, zlasti v zvezi s postopki javnega naročanja. Računsko sodišče je na zahtevo Državnega zbora pripravilo nacionalno revizijsko poročilo o nabavi medicinske opreme za COVID-19, ki je bilo objavljeno februarja 2021. Ugotovitve so razkrile 13 primerov suma korupcije, ki so bili nato posredovani državnemu tožilstvu. Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil je leta 2020 poročala o nekaterih primerih kršitev postopkov javnega naročanja, zaradi česar so bile uvedene nove zadeve. Od januarja 2021 je mogoče zahtevke za revizijo postopkov javnega naročanja vložiti na spletu in tudi odločitve se objavijo na spletu
. V zvezi s tem je Ministrstvo za javno upravo začelo postopek javnega posvetovanja o spremembi Zakona o javnem naročanju, Ministrstvo za zdravje pa je ustanovilo delovno skupino za pripravo priporočil za spremembo zakonodaje o javnih naročilih za učinkovitejšo nabavo medicinske opreme
.
III.Pluralnost in svoboda medijev
V Sloveniji je pravni okvir za svobodo izražanja in obveščanja zagotovljen z ustavo, pluralnost medijev pa s posebno sekundarno zakonodajo. Medijski regulator, tj. Agencija za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS), je neodvisen organ, ki je pravno in funkcionalno ločen od Vlade. V skladu s pravili o preglednosti medijskega lastništva morajo podjetja organom, pristojnim za konkurenco, prijaviti lastništvo ali vpliv upravljanja nad določenim pragom. Za znatno spremembo lastništva je potrebno tudi soglasje pristojnega ministrstva. Zakonodaja za prenos direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah še ni sprejeta
.
Neodvisnost Agencije za komunikacijska omrežja in storitve je določena z zakonom, vendar še vedno obstajajo izzivi v zvezi z viri agencije in zavezanostjo h krepitvi njene neodvisnosti. Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS) so bili dodeljeni dodatni viri, da bo po prenosu direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah lahko izpolnjevala nove naloge. Vendar je treba še ugotoviti, ali dodatni viri zadostujejo, da lahko agencija v celoti izvaja širok nabor nalog, ki so ji zaupane
. Zaskrbljujoče je tudi pomanjkanje varovalk pred političnim vmešavanjem
. Orodje za spremljanje pluralnosti medijev (Media Pluralism Monitor, MPM 2021) je zato za neodvisnost in uspešnost medijskega organa ocenilo srednje tveganje
. Status agencije AKOS ureja Zakon o elektronskih komunikacijah
, izvršilna pooblastila agencije na področju avdiovizualnih medijev pa so urejena v Zakonu o medijih
in Zakonu o avdiovizualnih medijskih storitvah
. Vlada je leta 2020 predlagala spremembe Zakona o medijih, ki naj bi bile zaključene do konca leta 2021. Predlaganje sprememb Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah, ki vključuje prenos direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah, še poteka, Vlada pa namerava to dokončati do konca leta 2021
. Junija 2020 se je začelo javno posvetovanje o spremembah Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah, ki so vključevale izrecno določbo o neodvisnosti agencije. Vendar sedanja različica predloga zakona, ki jo je Vlada predložila Državnemu zboru marca 2021, takšne določbe ne vsebuje. Zato je še vedno vprašljivo, ali bo zavezanost organov h krepitvi neodvisnosti agencije dejansko dosegla ta rezultat. Vlada je oktobra 2020 predlagala zakon o združitvi osmih regulatornih organov, vključno z AKOS
, v dve agenciji. Ta predlog je vzbudil pomisleke glede neodvisnosti regulatornega organa
. Predlagani zakon aprila 2021 v Državnem zboru ni dobil podpore, zato se je zakonodajni postopek končal.
Slovenija ima posebne določbe o preglednosti medijskega lastništva, vendar še vedno obstajajo pomisleki glede učinkovitega prepoznavanja lastniških struktur. Izdajatelji ali radiodifuzne hiše morajo priglasiti vsak najmanj 5-odstotni lastniški ali upravljalski delež v podjetju. Informacije o medijskem lastništvu so objavljene v razvidu medijev, ki je javno dostopen na spletišču Ministrstva za kulturo. Vlada je julija 2020 objavila predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih, ki bi okrepil ureditev preglednosti medijskega lastništva z odpravo minimalnega praga 5 %, razen za družbe, ki so organizirane kot delniške družbe. Če bo ta predlog spremembe sprejet, bo izboljšal preglednost medijskega lastništva. Vendar, kot je navedeno v MPM 2021, končni dejanski lastniki v razvidu trenutno niso vedno prepoznavni. Zato je za preglednost medijskega lastništva v Sloveniji ocenjeno srednje tveganje. V dveletni študiji, ki so jo izvedli raziskovalni novinarji, so bile ugotovljene nepregledne integrirane lastniške strukture, zlasti v primeru več kaskadnih lastnikov, zaradi česar je bilo težko ugotoviti končnega lastnika ali osebo, ki vpliva na medijsko hišo
. Kar zadeva koncentracijo novičarskih medijev, Zakon o medijih določa prag več kot 20-odstotnega lastniškega deleža, da se omeji koncentracija med mediji, vendar MPM 2021 poroča o pomanjkanju podatkov in neobstoju redne analize, da bi bilo mogoče oceniti stanje.
Poroča se o primerih političnega vmešavanja v medije. MPM 2021 je za politično neodvisnost medijev v Sloveniji ocenil veliko tveganje. Izraženi so bili pomisleki glede morebitnih sprememb v zvezi s financiranjem javne radiodifuzne hiše, predvidenih v predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih, in glede pritiskov na nacionalno tiskovno agencijo, ki so po mnenju deležnikov politično motivirani
. Po nekaterih zamudah pri izplačilu sredstev Slovenski tiskovni agenciji (STA) za leto 2020 Urad vlade za komuniciranje (UKOM) STA ni izplačal sredstev za leto 2021. Na zahtevo slovenskih organov je Evropska komisija 29. aprila 2021 navedla, da je financiranje v višini 2,5 milijona EUR, ki ga je Slovenija dodelila STA za opravljanje javne službe, popolnoma v skladu s pravom EU. Vendar ta sredstva še niso bila izplačana. Različni deležniki so izrazili zaskrbljenost glede splošnega stanja pluralnosti medijev v Sloveniji.
Glede upravljanja državnih oglaševalskih sredstev ni bilo opaznega napredka. Kot je navedeno v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, za dodeljevanje oglaševalskih sredstev medijskim hišam s strani nacionalne, regionalne in lokalne oblasti ni preglednih in jasnih načel
. Glede na nedavno preiskavo
in druge vire
je to stanje še posebej nepregledno pri občinskih medijih. Tudi oglaševanje, ki ga izvajajo podjetja, ki so v večinski ali popolni lasti države, se zdi nepregledno, saj podjetja pogosto zavračajo izmenjavo takih informacij s sklicevanjem na pravne določbe, ki varujejo poslovno skrivnost
. Vlada je leta 2020 objavila priporočila za izvajanje oglaševalskih kampanj ministrstev in vladnih služb, v katerih je predlagala enakomerno porazdelitev sredstev med mediji, ne glede na njihovo uspešnost na medijskih trgih (MPM 2021). Zagotavljanje sredstev v podporo pluralnosti medijev velja za pregledno. Sredstva odobri komisija, ki jo imenuje Ministrstvo za kulturo, informacije o dodeljenih sredstvih pa so objavljene na spletiščih prejemnikov
.
Gospodarske razmere za medije so se med pandemijo COVID-19 poslabšale. V medijskem sektorju se je povečala gospodarska negotovost, in sicer tudi zato, ker je Ministrstvo za kulturo začasno ustavilo plačila za letni razpis za sofinanciranje medijskih vsebin, ki je bil izveden leta 2020, čeprav so bila sredstva pozneje v celoti izplačana
. Nekateri deležniki
so bili zaskrbljeni zaradi finančnega položaja novinarjev, zlasti zunanjih sodelavcev
. Sprejeti niso bili nobeni posebni ukrepi za ublažitev posledic pandemije COVID-19 za medijske hiše. Vendar so novinarji lahko dostopali do splošnih podpornih ukrepov Vlade
. Ministrstvo za kulturo je leta 2020 na podlagi razpisa zagotovilo letna sredstva v višini 2,7 milijona EUR, da bi podprlo pluralnost medijev in raznolikost medijskih vsebin; vendar so deležniki izrazili nekaj pomislekov glede možnih tveganj političnega vplivanja na razdeljevanje takih sredstev.
Zlasti zaradi dolgotrajnih postopkov se novinarji še naprej soočajo z ovirami pri dostopu do javnih informacij in dokumentov. Pravica do obveščenosti je zapisana v ustavi in urejena v Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja. Vendar je postopek pridobivanja javnih informacij pogosto dolgotrajen, če upoštevamo vse ustrezne organe, ki sodelujejo v njem. Medtem ko Informacijski pooblaščenec redno posreduje, kadar državna uprava novinarjem ne zagotovi dostopa do javnih informacij in dokumentov
, ta pogosta uporaba pritožbenega sistema znatno povečuje njegovo delovno obremenitev
. Poleg tega upravna sodišča, ki pregledujejo odločitve Informacijskega pooblaščenca, v praksi takim zadevam ne dajejo prednosti, kljub pravni obveznosti prednostnega obravnavanja. To je povzročilo zamude v postopkih upravnega spora, ki so primerljive z rednimi zadevami
. MPM 2021 je zaradi pogoste zlorabe izjem od pravice do obveščenosti in dolgotrajnih postopkov za varstvo pravice do obveščenosti ocenil srednje tveganje (v MPM 2020 je bilo to tveganje majhno).
Število primerov spletnega nadlegovanja novinarjev in tožb proti njim se še naprej povečuje, fizični napadi na novinarje pa so redki
. Svoboda izražanja in obveščanja je zapisana v ustavi, vzpostavljeni pa so tudi ustrezni pravosodni mehanizmi. Vendar je MPM 2021 za varstvo svobode izražanja ocenil srednje tveganje
. Oktobra in novembra 2020 ter februarja 2021 se je poročalo o nekaterih fizičnih napadih na novinarje na protestih; storilci so bili odkriti in proti njim poteka preiskava
. Na platformi Sveta Evrope za spodbujanje zaščite novinarstva in varnosti novinarjev je bilo od oktobra 2020 objavljenih 12 opozoril glede Slovenije. Opozorila se nanašajo predvsem na nadlegovanje novinarjev in tožbe proti njim
. V zadnjem letu je bilo zabeleženih več primerov tožb z zastraševalnim učinkom proti novinarjem in medijskim hišam. Primeri spletnega nadlegovanja in groženj, ki so jim izpostavljene zlasti novinarke, tudi s strani nekaterih politikov, so še vedno pogosti
. Poleg tega številni storilci spletnih napadov ostanejo anonimni, novinarji pa spletno nadlegovanje prijavijo manj pogosto kot fizične grožnje
. Pozitiven razvoj je, da je Vrhovno državno tožilstvo po odločbi Vrhovnega sodišča spremenilo svoje pravno mnenje o razlagi 297. člena Kazenskega zakonika in omogočilo pregon kaznivih dejanj, storjenih zoper novinarje, tudi v skladu s to določbo.
IV.Druga institucionalna vprašanja, povezana s sistemom zavor in ravnovesij
Slovenija ima parlamentarni sistem z nepopolno dvodomno strukturo, v kateri zakone sprejema le Državni zbor (prvi dom parlamenta) in ne tudi Državni svet (drugi dom parlamenta)
. Zakone lahko predlagajo Vlada, vsak poslanec ali najmanj 5 000 volivcev. Ustavno sodišče opravlja naknadno oceno ustavnosti, in sicer tudi v konkretnih primerih na podlagi ustavne pritožbe. Za varovanje pravic posameznikov sta poleg pravosodnega sistema in drugih organov pristojna tudi Varuh človekovih pravic in Zagovornik načela enakosti.
Državni zbor je med pandemijo COVID-19 še naprej deloval. Aprila 2020 so bile z dopolnitvami Poslovnika Državnega zbora odpravljene ovire za spletne seje delovnih teles in Državnega zbora. Tudi zaradi teh dopolnitev je Državni zbor v letu 2020 običajno deloval in sprejel 78 zakonov, kar je primerljivo s prejšnjimi leti. Kot je bilo prikazano v Poročilu o stanju pravne države za leto 2020, se lahko zakoni sprejmejo po skrajšanem ali nujnem postopku, o čemer odloči kolegij predsednika Državnega zbora. Leta 2020 je bilo 31 % vseh zakonov sprejetih po rednem postopku (30 % leta 2019), 32 % po nujnem (18 % leta 2019), 27 % pa po skrajšanem zakonodajnem postopku (31 % leta 2019). Ti podatki kažejo, da se skupni delež zakonov, sprejetih po nujnem ali skrajšanem postopku, ni bistveno spremenil. Obstajajo vprašanja v zvezi s posvetovanjem Vlade s civilno družbo o predlogih zakonov. Javna posvetovanja se bodisi sploh ne izvedejo bodisi so prekratka oziroma brez rokov za pripombe.
Izredno stanje ni bilo razglašeno, podlaga za omejevalne ukrepe pa je bil Zakon o nalezljivih boleznih, ki je bil od začetka pandemije COVID-19 štirikrat spremenjen. Od marca 2020 do februarja 2021 so bili predvsem na podlagi Zakona o nalezljivih boleznih sprejeti številni ukrepi, ki so začasno omejili ali prepovedali gibanje, zbiranje ljudi na javnih mestih, uporabo nekaterih storitev (določene poslovne dejavnosti), javne storitve (izobraževanje, sodstvo, upravne storitve) in storitve javnega potniškega prevoza ter določili uporabo zaščitne opreme in karanteno. Ukrepi so bili večinoma sprejeti v obliki odlokov in odredb, redkeje v obliki sklepov in zakonov. Te ukrepe je običajno sprejela izvršilna veja oblasti, najpogosteje Vlada, redko pa posamezni ministri. Ustavno sodišče je 3. junija 2021 odločilo, da je del 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih, ki Vlado pooblašča, da omeji ali prepove svobodo gibanja ali združevanja, v neskladju z ustavo. Večina ukrepov je bila objavljena v Uradnem listu, neobjavljene pa je Ustavno sodišče ocenilo z vidika ustavnih določb o nujnosti objave. Na podlagi zakonskih pooblastil so ukrepe sprejele tudi občine, vendar le na področju svoje pristojnosti.
Z odločbo Ustavnega sodišča je bila zagotovljena finančna neodvisnost nekaterih neodvisnih organov. Ustavno sodišče je decembra 2020 odločilo, da so deli Zakona o javnih financah v neskladju z ustavo, kolikor se nanašajo na postopek za določitev proračuna Državnega sveta (drugi dom parlamenta), Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča
. V tej odločbi sta bili poudarjeni finančna avtonomija in neodvisnost štirih navedenih neodvisnih organov, ustanovljenih z ustavo. Prej so ti organi svoje predloge za proračun predložili Ministrstvu za finance, ki mu ni bilo treba upoštevati predlaganega zneska. Vlada in Državni zbor morata zdaj tem organom zagotoviti proračun, ne da bi vplivala na njegov znesek.
Ustavno sodišče je povečalo svojo učinkovitost in imelo dejavno vlogo pri preizkusu ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19. V Poročilu o stanju pravne države za leto 2020 je bilo ugotovljeno, da se zaradi povečanja števila ustavnih pritožb zaostanek na Ustavnem sodišču še naprej povečuje, postopki pa so vse daljši. Ustavno sodišče je leta 2020 kljub velikemu povečanju števila prejetih pobud in zahtev za oceno ustavnosti predpisov (55-odstotno povečanje glede na leto 2019) ob zmanjšanju števila prejetih ustavnih pritožb (26-odstotno zmanjšanje glede na leto 2019) rešilo 26 % več zadev kot leta 2019. Prvič po letu 2015 je lahko obravnavalo skoraj vse prejete zadeve. Ker pa se je Ustavno sodišče osredotočilo na starejše zadeve, se je povprečno trajanje postopkov za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov podaljšalo na 530 dni (leta 2019 skoraj 500 dni), ustavne pritožbe pa je Ustavno sodišče v povprečju reševalo 571 dni (leta 2019 420 dni). Od marca 2020 do junija 2021 je Ustavno sodišče prejelo 188 zadev glede ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19, in sicer 185 pobud in zahtev za oceno ustavnosti ter tri ustavne pritožbe; rešilo je že 123 pobud in zahtev ter tri ustavne pritožbe in izdalo štiri odločbe (eno delno). Državni zbor je marca 2021 sprožil vprašanje nepristranskosti ustavnih sodnikov in predsednika Ustavnega sodišča pozval k razpravi o tem. Predsednik je odgovoril, da ne bi bilo v skladu z ustavo, če bi Državni zbor razpravljal o odprtih zadevah pred Ustavnim sodiščem ali če bi od predsednika pričakoval, da v zvezi z izdanimi sodbami zagovarja Ustavno sodišče ali samega sebe.
Varuh človekovih pravic je dosegel akreditacijo s statusom A in dejavno spremlja omejevalne ukrepe v zvezi s pandemijo COVID-19. Varuh človekovih pravic je januarja 2021 postal nacionalna institucija za varstvo človekovih pravic s statusom A po Pariških načelih, za pridobitev tega statusa pa si je prizadeval od leta 2015. Akreditacijski pododbor GANHRI je priporočil ustrezno formalizacijo in uporabo postopka imenovanja namestnikov ter nekatere druge izboljšave zakonodaje
. Varuh človekovih pravic je imel dejavno vlogo pri spremljanju ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19, saj je zbral vse veljavne omejevalne predpise ter jih na svojem spletišču predstavil na konsolidiran in berljiv način. Prav tako je večkrat stopil v stik z izvršilno oblastjo, sodeloval pa je tudi pri pripravi ukrepov v zvezi s pandemijo COVID-19, zlasti da bi zagotovil njihovo skladnost s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami.
Predsednik republike je za razpravo o pravni državi sklical prvo srečanje predstavnikov zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti. Predsednik republike je oktobra 2020 prvič priredil srečanje najvišjih predstavnikov vseh treh vej oblasti, da bi razpravljali o pravni državi in delitvi oblasti. Srečanja so se udeležili predsednik Državnega zbora, predsednik Vlade, predsednik Državnega sveta, predsednik Ustavnega sodišča, predsednik Vrhovnega sodišča, ministrica za pravosodje in generalni državni tožilec. Takšna pobuda bi lahko prispevala k spodbujanju kulture dialoga in lojalnega sodelovanja med državnimi institucijami.
Civilnodružbeni prostor se sooča z izzivi. Ocena slovenskega civilnodružbenega prostora se je decembra 2020 poslabšala na „zožen“, tudi zaradi omejitev, sprejetih za spopadanje s pandemijo, ki so vplivale na spodbudno okolje za civilno družbo. Poročalo se je o kampanjah blatenja nevladnih organizacij, ki so potekale zlasti v družbenih medijih
. Varuh človekovih pravic je med pandemijo COVID-19 odkril primere zakonov, ukrepov in praks, ki bi lahko negativno vplivali na državljanski prostor in zmanjšali dejavnosti zagovornikov človekovih pravic. Opaženi so bili napadi na finančno in ekonomsko vzdržnost organizacij civilne družbe, tudi z zmanjšanjem sredstev
. Zdi se, da so še posebej zaskrbljene organizacije civilne družbe, ki se ukvarjajo z migranti, medijsko pismenostjo in trgovino z ljudmi
.
Priloga I: Seznam virov po abecednem redu*
* Seznam prispevkov, prejetih v okviru posvetovanja za Poročilo o stanju pravne države za leto 2021, je na voljo na
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation
.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2021), Media pluralism monitor 2021.
Evropska komisija (2020–2021), Pregled stanja na področju pravosodja v EU.
Priloga II: Obisk Slovenije
Deležniki, s katerimi so se službe Komisije virtualno sestale aprila 2021:
·Ministrstvo za pravosodje
·Ministrstvo za javno upravo
·Ministrstvo za kulturo
·Generalna policijska uprava (Sektor za gospodarsko kriminaliteto) in Nacionalni preiskovalni urad (NPU)
·Ustavno sodišče
·Vrhovno sodišče
·Sodni svet
·Računsko sodišče
·Državnotožilski svet
·Državno tožilstvo (generalni državni tožilec, Vrhovno državno tožilstvo, Specializirano državno tožilstvo)
·Komisija za preprečevanje korupcije
·Državna revizijska komisija
·Agencija za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS)
·Varuh človekovih pravic
·Sekretariat Državnega zbora
·Združenje novinarjev in publicistov (Irena Zagajšek)
·Društvo novinarjev Slovenije
·Fakulteta za medije (red. prof. dr. Borut Rončević, red. prof. dr. Matevž Tomšič)
·Sindikat novinarjev Slovenije
·Pod črto
·Transparency International Slovenija
·Mirovni inštitut
·Krovna mreža slovenskih nevladnih organizacij (CNVOS)
·Slovensko sodniško društvo
·Odvetniška zbornica
* Komisija se je na več horizontalnih srečanjih sestala tudi z naslednjimi organizacijami:
·Amnesty International
·Center for Reproductive Rights
·CIVICUS
·Civil Liberties Union for Europe
·Civil Society Europe
·Conference of European Churches
·EuroCommerce
·European Center for Not-for-Profit Law
·European Centre for Press and Media Freedom
·European Civic Forum
·European Federation of Journalists
·European Partnership for Democracy
·European Youth Forum
·Front Line Defenders
·Human Rights House Foundation
·Human Rights Watch
·ILGA-Europe
·International Commission of Jurists
·International Federation for Human Rights
·International Planned Parenthood Federation European Network (IPPF EN)
·International Press Institute
·Netherlands Helsinki Committee
·Open Society European Policy Institute
·Philanthropy Advocacy
·Protection International
·Reporters without Borders
·Transparency International EU