COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.5.2017

COM(2017) 290 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Conséquences sur le budget de l’Union européenne pour les exercices 2018 et suivants en cas de non-adoption de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel
2014-2020

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Conséquences sur le budget de l’Union européenne pour les exercices 2018 et suivants en cas de non-adoption de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020

La proposition de la Commission du 30 mai 2017 relative au budget 2018 1 est présentée en partant du principe que la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel allait être approuvée. La présente communication étudie les conséquences qu’aurait la non-adoption de cette révision.

1.Défis pour le budget de l’Union européenne

L’Union européenne (UE) dispose d’un budget limité (environ 1 % du revenu national brut de l’UE), mais ce budget est un instrument essentiel pour permettre à l’Union d’obtenir des résultats pour ses citoyens. Il s’agit essentiellement d’un budget d’investissement, qui met en commun des ressources dans des domaines où l’action de l’UE présente un intérêt, tels que l’amélioration des réseaux de transport, de communication et d’énergie dans l’ensemble des pays de l’Union, la protection de l’environnement et le développement des zones rurales, l’amélioration de la compétitivité de l’économie, le renforcement de la collaboration des chercheurs par-delà les frontières, l’aide aux jeunes souhaitant étudier à l’étranger et la promotion de la cohésion entre les régions.

Le budget de l’UE est également un facteur de stabilité et de prévisibilité. Il s’inscrit dans une période de cinq à sept ans, par le biais du cadre financier pluriannuel (CFP), qui fixe les montants annuels maximaux que l’UE peut dépenser chaque année dans différents domaines d’action. Aujourd’hui, cependant, la conception du budget de l’UE est confrontée à d’importants défis dans un monde qui est devenu de plus en plus complexe et imprévisible.

L’Union européenne doit faire face à une série de défis majeurs à long terme. Confrontée aux répercussions de la plus grave crise économique depuis la Seconde Guerre mondiale, elle doit retrouver une croissance durable et lutter contre l’exclusion et le chômage des jeunes. Si la crise migratoire a fait apparaître la nécessité pour l’UE d’apporter une aide humanitaire aux réfugiés et de leur procurer un abri, elle a aussi souligné l’importance de protéger ses frontières et de combattre les causes profondes de la migration. Les attentats terroristes ont ébranlé nos sociétés, montrant la nécessité d'une coopération plus efficace en matière de sécurité et de renseignement. Le budget de l’UE devrait être en mesure non seulement de mettre en œuvre ce qui était prévu initialement par le CFP, mais aussi de s’adapter promptement aux nouveaux défis et d’obtenir des résultats rapidement sur le terrain.

Jusqu’à présent, le budget de l’UE a été étiré au maximum pour qu’il réponde à l’évolution des choses: les marges inutilisées et les flexibilités disponibles ont été intensivement mises à profit, notamment pour a) créer le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) dans le cadre du plan d’investissement pour l’Europe; b) répondre à la crise en matière de migrants, de réfugiés et de sécurité et c) contribuer à financer de nouvelles initiatives, telles que l’initiative pour l’emploi des jeunes, le corps européen de solidarité ainsi que la future proposition visant à lancer le programme de développement industriel pour la défense européenne.

La capacité du budget de l’UE à faire face à de nouveaux événements imprévus au cours de la période 2017-2020 est désormais considérablement réduite.

2.Un vaste accord politique sur la révision à mi-parcours

La Commission a proposé la révision à mi-parcours de l’actuel cadre financier pluriannuel 2014-2020 en septembre 2016. L’objectif principal était d’accroître les financements et les marges de manœuvre disponibles pour continuer à apporter une réponse budgétaire appropriée aux deux grandes priorités politiques – la croissance et l’emploi, et la réaction face à la migration – et de conférer au budget davantage de flexibilité et de plasticité.

À l’issue d’intenses négociations entre les trois institutions, un compromis sur le paquet «révision à mi-parcours», qui prévoit la révision du règlement CFP, ainsi qu’un certain nombre d’accords politiques portant notamment sur le renforcement de tel ou tel programme, a reçu l'accord unanime du Conseil le 7 mars 2017 et l'approbation du Parlement européen le 5 avril.

Conformément aux procédures applicables, le Conseil des affaires générales du 25 avril devait donner son approbation finale au cadre financier pluriannuel à mi-parcours. Toutefois, en dernière minute, à la demande du Royaume-Uni, ce point a été retiré de l’ordre du jour. Les arguments invoqués sont liés à la période préélectorale officielle (au cours de laquelle le gouvernement n’est pas autorisé à prendre des décisions importantes).

L’adoption formelle au Conseil devrait intervenir peu de temps après les élections du 8 juin au Royaume-Uni, au moment où le gouvernement britannique ne sera plus soumis aux règles régissant la période préélectorale.

Compte tenu du large accord politique tant au Parlement européen qu’au Conseil, le projet de budget 2018 anticipe cette adoption formelle en intégrant les éléments du paquet «révision à mi-parcours» se rapportant à 2018.

3.Qu’apporte la révision à mi-parcours?

La révision à mi-parcours va procurer à l’UE une importante marge de manœuvre pour répondre aux nouvelles évolutions jusqu’en 2020. Même si elle ne relève pas le montant total des plafonds budgétaires, elle permet d’augmenter les dépenses et d’avoir une plus grande souplesse dans certains domaines qui ont fait l’objet d’un accord entre le Parlement européen et le Conseil.

Dans les limites du plafond global du CFP tel que convenu, la révision à mi-parcours prévoit une hausse potentielle des dépenses d’environ 6 milliards d’EUR au cours de la période 2017-2020, en particulier dans les domaines suivants:

-le chômage des jeunes (1,2 milliard d’EUR en faveur de l’initiative pour l’emploi des jeunes, parallèlement à un versement correspondant du Fonds social européen);

-la sécurité et la dimension intra-UE de la migration (2,5 milliards d’EUR pour des programmes tels que le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, Europol, l’Agence de l’Union européenne pour l’asile, le nouveau système d’entrée/sortie et l’aide d’urgence en faveur des réfugiés);

-la lutte contre les causes profondes de la migration [1,4 milliard d’EUR, principalement pour le nouveau cadre de partenariat avec les pays d’Afrique et le Fonds européen pour le développement durable (FEDD) dans le cadre du plan d’investissement extérieur];

-Erasmus+ (100 millions d’EUR, qui contribue également au nouveau corps européen de solidarité);

-le renforcement des programmes fructueux favorisant la croissance [775 millions d’EUR pour Horizon 2020, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), COSME, EFSI-2 et Wifi4EU].

Par ailleurs, l’accord procurerait une grande flexibilité pour le financement de nouvelles mesures d’urgence (un montant d’au moins 1,3 milliard d’EUR immédiatement disponible à partir de 2017). Il s’agit d’un élément capital car, en l’absence d’une telle flexibilité accrue, la réaction de l’Union européenne face à d’éventuelles évolutions imprévues dans les trois années à venir serait extrêmement limitée.

Enfin, la révision à mi-parcours apporte davantage de flexibilité pour transférer aux exercices 2019-2020 les marges non utilisées pour les paiements, ce qui procurera un volant de sécurité supplémentaire garantissant que les plafonds des paiements de ces exercices seront suffisants. Ainsi, ce dispositif permettra d’acquitter en temps opportun les factures découlant de la mise en œuvre des Fonds structurels sans que se crée, comme cela avait été le cas au cours de la période 2013-2015, un arriéré de factures impayées, qui avait provoqué de vives inquiétudes au sein du Parlement européen.

4.Que se passerait-il si la révision à mi-parcours n’était pas adoptée?

Certains éléments de la révision à mi-parcours ont été arrêtés par le colégislateur et figurent déjà dans le budget 2017 (principalement les 750 millions d’EUR en faveur de la convention-cadre de partenariat avec les pays d’Afrique) ou seront bientôt intégrés au moyen de budgets rectificatifs pour 2017 ayant fait l’objet d’accords politiques préalables [la première tranche des 500 millions d’EUR en faveur de l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) et les 275 millions d’EUR au profit du Fonds européen pour le développement durable].

Cependant, tous les autres éléments de dépenses supplémentaires énumérés plus haut se rapportant à la période 2018-2020 seraient menacés, car ils ne pourraient plus être considérés comme ayant fait l’objet d’accords politiques préalables.

Sont principalement concernés les 700 millions d’EUR restants destinés à l’initiative pour l’emploi des jeunes - ce qui constituerait un signal négatif de l’Europe à l’égard de ses jeunes ayant besoin d’aide - et d’autres fonds de soutien à l’éducation, à la recherche, à l’investissement et à la croissance. Horizon 2020, qui finance la recherche collaborative et les PME innovantes ainsi que le MIE-Transports, qui met en œuvre les réseaux transeuropéens, en seraient affectés. Wifi4EU, proposition visant à mettre en place un accès gratuit au wi-fi pour les communautés locales de l’Union, serait confrontée à un déficit de financement, de même que des propositions nouvelles telles que le corps européen de solidarité et le plan d’action en matière de défense. Les fonds nécessaires à la réponse de l’UE en matière de migration et de contrôle des frontières extérieures pourraient eux aussi être remis en cause, dans la mesure où certaines propositions de la Commission n’ont pas encore été adoptées par le Parlement européen et le Conseil, en particulier celles concernant le règlement de Dublin ou la capacité de l’assistance macrofinancière.

Par ailleurs, il n’y aura pas de flexibilité supplémentaire, ce qui limitera sérieusement la capacité du budget de l’UE à répondre efficacement, sur le plan financier, à des événements imprévus, notamment dans le domaine de la migration; tel serait par exemple le cas si le Conseil européen devait décider de prolonger la facilité en faveur des réfugiés en Turquie.

En ce qui concerne le projet de budget 2018, si la révision à mi-parcours n’était pas approuvée, la seule flexibilité disponible pour financer des dépenses supplémentaires pour la migration, la sécurité ou la prolongation potentielle de la facilité en faveur des réfugiés en Turquie nécessiterait une réduction des marges disponibles dans d’autres domaines politiques, tels que l’agriculture.

Autre exemple: l’absence de révision à mi-parcours aurait pour conséquence directe d’affecter le soutien de solidarité en cas de catastrophes naturelles, que l’Italie a sollicité pour faire face aux destructions provoquées par les séismes de 2016. Sans la souplesse procurée par la révision à mi-parcours, l’Union européenne pourrait se retrouver avec des moyens financiers très limités pour agir dans ce cas précis ou lors de toute catastrophe naturelle majeure, d’une autre crise internationale, ou de tout autre événement imprévu.

Toutes ces conséquences seraient perçues comme un manque d’unité et une incapacité de l’Europe à faire face à toute crise soudaine.

5.Préparer l'avenir

Comme le souligne le livre blanc sur l’avenir de l’Europe, cette dernière a accompli beaucoup de choses pour ses citoyens ces 60 dernières années. Alors que le projet européen bénéficie à l’heure actuelle d’un large soutien et que l’Union suscite de fortes attentes pour faire davantage en faveur du bien commun, il existe également un écart croissant entre les attentes et la capacité de l’UE à y répondre, en particulier parce que ses moyens financiers sont limités.

Une adoption rapide de la révision à mi-parcours constitue une étape capitale dans la bonne direction. Elle permettra d’améliorer la sécurité, de gérer les flux migratoires, de combler le déficit d’investissement résultant de la crise économique et financière ainsi que de promouvoir l’emploi, en particulier celui des jeunes.

Par contre, la non-adoption de la révision à mi-parcours nécessiterait un ajustement immédiat du budget 2018 et aurait pour effet de réduire la capacité du budget de l’UE à faire face à toute nouvelle situation d’urgence.

(1)

État prévisionnel de la Commission européenne pour l’exercice 2018 [SEC(2017) 250, mai 2017].