EUROOPA KOMISJON
Brüssel,20.7.2021
SWD(2021) 708 final
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT
2021. aasta aruanne õigusriigi kohta
Peatükk õigusriigi olukorra kohta Eestis
Lisatud dokumendile:
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE
2021. aasta aruanne õigusriigi kohta
Õigusriigi olukord Euroopa Liidus
{COM(2021) 700 final} - {SWD(2021) 701 final} - {SWD(2021) 702 final} - {SWD(2021) 703 final} - {SWD(2021) 704 final} - {SWD(2021) 705 final} - {SWD(2021) 706 final} - {SWD(2021) 707 final} - {SWD(2021) 709 final} - {SWD(2021) 710 final} - {SWD(2021) 711 final} - {SWD(2021) 712 final} - {SWD(2021) 713 final} - {SWD(2021) 714 final} - {SWD(2021) 715 final} - {SWD(2021) 716 final} - {SWD(2021) 717 final} - {SWD(2021) 718 final} - {SWD(2021) 719 final} - {SWD(2021) 720 final} - {SWD(2021) 721 final} - {SWD(2021) 722 final} - {SWD(2021) 723 final} - {SWD(2021) 724 final} - {SWD(2021) 725 final} - {SWD(2021) 726 final} - {SWD(2021) 727 final}
Lühikokkuvõte
Kohtusüsteemi kõrge digitaliseeritus oli COVID-19 pandeemia põhjustatud probleemidega silmitsi seistes Eesti kohtusüsteemi vastupidavuse tagamisel määrav tegur. E-toimikut, mis on kohtusüsteemis kasutatav elektrooniline andmevahetussüsteem, arendatakse edasi, lisades uusi funktsioone, mille kohta korraldatakse koolitusi, ning see on aidanud kohtutel sissetulevaid kohtuasju tõhusalt lahendada. Kohtute esimeeste volitusi on laiendatud: kui see on õigusemõistmise korrakohaseks toimimiseks vajalik, on neil õigus saata kohtunikke ilma nende nõusolekuta erandlikus olukorras piiratud ajaks teise kohtusse ning taotleda kohtunike lähetamist nende nõusolekul. Neid õigusi saab kasutada selleks, et lahendada kohtuasjade võimalikku kuhjumist ja hädaolukordi sissetulevate rände- ja varjupaigajuhtumite arvu suurenemise korral. Kohtunike ametikõrgenduse läbipaistvust on parandatud, muutes esimese astme kohtunike hindamise kriteeriume nii, et need hõlmavad ka kandidaatide kohta teabe kogumise korda.
Korruptsioonivastast strateegilist raamistikku on pärast eelmise aasta aruannet edasi arendatud uue riikliku tegevuskavaga aastateks 2021–2025, mille valitsus kiitis heaks 2021. aastal. Tegevuskavaga tugevdatakse ministeeriumide kaasamist korruptsioonivastaste meetmete koordineerimisse ja rakendamisse ning suurendatakse kodanikuühiskonna osalemist korruptsioonivastaste küsimuste käsitlemisel. Mis puudutab korruptsiooniasjade menetlemist, siis on kriminaalõigussüsteem tõestanud oma tulemuslikkust kõrgeid ametnikke puudutavate korruptsioonijuhtumite tuvastamisel. Ennetustöö tugevdamiseks võetud meetmete hulka kuuluvad uued lobitööd ja huvide konflikti puudutavad mittesiduvad juhised, kuigi nendes puuduvad selged rakendussätted. Rikkumisest teavitaja kaitse valdkonnas on pooleli seadusandlik menetlus põhjalike õigusnormide vastuvõtmiseks ja see loodetakse viia lõpule käesoleva aasta lõpuks. Varade deklareerimise süsteemi on ajakohastatud nii, et ministrite poliitilistel nõunikel on kohustus esitada majanduslike huvide deklaratsioon. Lisaks on valitsus teatanud oma kavatsusest tugevdada erakondade rahastamise raamistikku.
Mis puudutab meediavabadust ja meedia mitmekesisust, siis valitsus on esitanud seaduseelnõu, et tugevdada meediat reguleeriva asutuse sõltumatust ja suurendada meediaomandi läbipaistvust. Teabe saamise õigus on üldjuhul materiaalselt ja formaalselt kaitstud põhiseadusega, ent tegelikud avalikustamistavad võivad avaliku sektori asutuste lõikes erineda. Õigusriigi olukorda käsitleva 2020. aasta aruandest saati on ajakirjanike kaitse terviklik raamistik püsinud stabiilsena. Jätkuv COVID-19 pandeemia on toonud kaasa reklaamitulude vähenemise, mis on mõjutanud meedia mitmekesisust ja ajakirjanikke majanduslikku olukorda, vähendades sektoris töökohakindlust, eriti vabakutseliste jaoks. Valitsus on nende probleemide lahendamiseks võtnud mitmeid toetusmeetmeid.
Eesti jätkab oma hästi väljaarendatud kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi täiustamist uute projektide kaudu, mille eesmärk on kaasavam õigusloomeprotsess. Õiguskantsleri pädevust on laiendanud ja ta on saanud riikliku inimõiguste asutusena A-staatuse akrediteeringu, sest vastab täielikult ÜRO Pariisi põhimõtetele. Uus kodanikuühiskonna programm loodi valitsuse ja kodanikuühiskonna koosloomena ning selles on tähelepanu keskmes strateegilise partnerluse loomine kodanikuühiskonna organisatsioonide ja avaliku sektori asutuste vahel. Eesti valitsus kuulutas märtsist maini 2020 välja eriolukorra. Sellest ajast alates on seadusemuudatuste alusel COVID-19 pandeemia ohjamisega tegelemise volitused terviseametil ja valitsusel. Kõigis COVID-19 pandeemiaga seotud valitsuse korraldustes on esitatud teave selle kohta, kuidas neid on võimalik õiguslikult vaidlustada.
I.Kohtusüsteem
Eesti kohtusüsteemis on kolm astet: esimese astme moodustavad neli maakohut (mis arutavad kõiki tsiviil-, kriminaal- ja väärteoasju) ja kaks halduskohut, teise astme kaks ringkonnakohut (vaatavad läbi maa- ning halduskohtute lahendeid) ning kõrgeim kohus on Riigikohus, mis vaatab kassatsiooni korras läbi kohtulahendeid ja teostab ka põhiseaduslikkuse järelevalvet. Riigikohus haldab ise oma eelarvet ja tegevust, esimese ja teise astme kohtuid hallatakse kohtute haldamise nõukoja ja justiitsministeeriumi koostöös. Kohtute haldamise nõukoda on mittealaline kogu, millel on muu hulgas pädevus seoses kohtuvõrgu ja kohtute personali ja rahaliste vahenditega ning mis osaleb arutelus kohtute halduse üle. Esimese ja teise astme kohtute kohtunikud nimetab ametisse Vabariigi President Riigikohtu üldkogu ettepaneku põhjal. Prokuratuur on justiitsministri valitsemisalas olev valitsusasutus, mis on oma ülesannete täitmisel sõltumatu. Seda juhib peaprokurör, kelle vastutusalas on olulisel kohal prokuröride ametisse nimetamine ja teenistuskäik. Eesti Advokatuur on sõltumatu omavalitsuslikul põhimõttel tegutsev kutseühendus. Huvitatud isik võib advokaadi suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks pöörduda aukohtu või advokatuuri juhatuse poole. Eesti osaleb Euroopa Prokuratuuri töös.
Sõltumatus
Kohtusüsteemi tajutava sõltumatuse tase on oluliselt paranenud ning on praegu üldsuse hulgas kõrge ja ettevõtjate hulgas keskmine. Üldsuse hulgas peab 66 % vastanutest kohtusüsteemi sõltumatust võrdlemisi suureks või väga suureks (mis on 2020. aastaga võrreldes (57 %) oluliselt parem tulemus) ning see suundumus on jätkuvalt positiivne. Ettevõtjatest leiab 57 %, et kohtusüsteemi sõltumatus on võrdlemisi või väga suur, mis muutis varasemat langustrendi (2020. aastal 39 %)
. Kohtusüsteemi tajutava sõltumatuse tase on paranenud nii üldsuse kui ka ettevõtjate hulgas 2016. aastast alates.
Kohtute esimeeste volitusi on laiendatud: neile on antud õigus saata kohtunikke ilma viimaste nõusolekuta erandlikus olukorras piiratud ajaks teise kohtusse ning taotleda kohtunike nõusolekul nende lähetamist. Selleks et lahendada kohtuasjade võimalikku kuhjumist ja hädaolukorda sissetulevate rände- ja varjupaigajuhtumite arvu suurenemise korral, võimaldavad 2020. aasta juunis jõustunud kohtute seaduse muudatused saata kohtunikke ilma nende nõusolekuta teise kohtusse. Kui see on vajalik õigusemõistmise korrakohaseks toimimiseks, võib kohtuniku kohtu esimehe otsusega saata ilma kohtuniku nõusolekuta välismaalase kinnipidamise loa taotlusi ajutiselt läbi vaatama halduskohtusse. Selline kaasamine on võimalik üksnes hädaolukorras
ja see on allutatud kohtulikule kontrollile Riigikohtus. Asjaolu, et kaasamine on ajutine konkreetselt määratletud olukorras ja on allutatud kohtulikule kontrollile, ning asjaolu, et sellise kaasamise üle ei otsusta täidesaatev võim, kujutavad endast olulisi kaitsemeetmeid. Euroopa Nõukogu soovituse järgi tuleks selliseid kaitsemeetmeid kohaldada, kui kohtunikke viiakse üle ilma nende nõusolekuta. Samade muudatustega laiendati võimalust suunata kohtuasi lahendamiseks teise kohtusse ilma kohtualluvust muutmata. Maa- või halduskohtu esimehe taotlusel võivad ringkonnakohtute esimehed oma ühise otsusega suunata üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratava kohtuasja lahendamiseks teise sama astme kohtusse. See abinõu on mõeldud kasutamiseks erakorralise abinõuna, mitte püsiva hoovana. Samade muudatustega laiendati võimalust kohtunike lähetusteks ilma nende nõusolekuta. Kohtu esimees võib lähetada kohtuniku tema nõusolekul ja teise kohtu esimehe taotlusel arutama kohtuasju teise sama või madalama astme kohtusse, kui on olemas oht, et kohus ei suuda sissetulevaid kohtuasju lahendada mõistliku aja jooksul. Ka selles olukorras on menetluslähetus ajaliselt piiratud.
Kohtunike ametikõrgendus on muudetud läbipaistvamaks. 2020. aasta detsembris muutis Riigikohtu üldkogu kriteeriume, mille alusel hinnatakse esimese astme kohtunikke, kui nad kandideerivad teise astme kohtuniku kohale. Esimest korda 2015. aastal avaldatud kriteeriumid on läbi vaadatud ja lisatud on kandidaatide kohta teabe kogumise kord, mis peaks suurendama kohtunike ametikõrgenduse läbipaistvust. Kohtunike ametikõrgendus toimub avaliku konkursi alusel, mille käigus kohtunikud, kes kandideerivad, konkureerivad teiste õiguskutsete kandideerijatega võrdsetel alustel. Selline muudetud kord on eriti asjakohane, arvestades, et järgnevatel aastatel lähevad paljud kohtunikud pensionile ning ka seda, et nad on vaja asendada värskelt ametisse nimetatud või ametikõrgenduse saanud kohtunikega. Uute kohtunike ametisse nimetamist esimese ja teise astme kohtutesse korraldab kohtunikueksamikomisjon ning see toimub suulise ja kirjaliku eksami ning kandidaatide sobivuse hindamise alusel. Seejärel esitatakse edukad kandideerijad Riigikohtu üldkogule, kes teeb nende ametisse määramiseks ettepaneku Vabariigi Presidendile. Esimese astme kohtu teenistuses olev kohtunik viiakse üle teise astme kohtu kohtunikuks Riigikohtu üldkogu otsusega, mille aluseks on vestlus ja selle kohtu kõigi liikmete arvamus, kuhu isik kandideeris. Ametikõrgendust või ametisse nimetamist käsitlevad otsused võib edasi kaevata Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile. Sidusrühmad on väljendanud muret kaebemenetluses osalevate riigikohtunike struktuurilise erapooletuse pärast, samas praktikas ei ole keegi siiani sellist kaebust esitanud. Lisaks olgu märgitud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi liikmetel, kes on olnud kaasatud ametikõrgenduse või ametisse nimetamise ettepaneku otsuse tegemisse, on võimalik end kaebemenetlusest taandada, et kõrvaldada võimalikud kahtlused kolleegiumi struktuurilise erapooletuse suhtes. Pärast esimest korda kohtunikuks nimetamist hindab kohtunikueksamikomisjon kohtunikku esimese kolme aasta jooksul seaduses sätestatud kriteeriumide alusel.
Kvaliteet
Tänu kohtusüsteemi kõrgele digitaliseerituse tasemele jätkasid kohtud COVID-19 pandeemia ajal tööd ilma suuremate katkestusteta. Nagu on märgitud õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aasta aruandes, kuulub Eesti nende liikmesriikide hulka, mille kohtumenetlus on üks digitaliseeritumaid. Tänu sellele on COVID-19 pandeemia ajal olnud võimalik minna sujuvalt üle isiklikku kohalolu eeldavalt kohtupidamiselt kaugtöö korras toimuvale kohtupidamisele. Juba enne pandeemiat oli Eesti võtnud kasutusele e-toimiku rakenduse, varustanud kõik kohtumajad videoistungite pidamiseks vajalike vahenditega ning võimaldanud kohtutel, prokuratuuridel ja õigusala töötajatel teha kaugtööd. 2020. aastal töötati välja kohtupidamise virtuaalruum, et kohtunikud, advokaadid ja prokurörid saaksid osaleda kaugistungitel. Selle uue digivahendi puhul ei kasutata kommertspilvetooteid. Selle kaudu saavad kasutajad sisse logida ilma tarkvara installimata ning selle kaudu on võimalik istungit voogedastada ja salvestada. Igal virtuaalsel kohtuistungil on ainulaadne nimi ja salasõna, mida ei saa pärast kohtuistungi lõppu uuesti kasutada. Selle uudse tööriista kohta koostati ka käsiraamatud, et olla spetsialistidele selle uue vahendi kasutamisel abiks. Riigikohus töötab välja sihipäraseid lisakoolitusmaterjale ja -kursusi, et selle valdkonna alast ettevalmistust veelgi parandada. Lisaks tutvustatakse 2021. aastal e-toimiku (kohtusüsteemis kasutatav elektrooniline andmevahetussüsteem) uut versiooni, mis võimaldab veebiplatvormile üles laadida suuri faile ja videoid.
Tõhusus
Hoolimata COVID-19 pandeemiaga kaasnevatest väljakutsetest jätkab kohtusüsteem tõhusalt töötamist. Menetluse kestuse ja pooleliolevate kohtuasjade poolest ollakse ELi tublimate seas. 2020. aastal lahendati maakohtutes tsiviilasju sama tõhusalt kui 2019. aastal (keskmiselt 95 päevaga), kriminaalasju 2019. aastaga võrreldes aeglasemalt (üldmenetluses keskmiselt 255 päevaga, lihtmenetluses 34 päevaga ja väärteoasjades 47 päevaga). Esimese astme kohtutes lahendati haldusasju 2019. aastaga võrreldes pisut aeglasemalt (keskmiselt 126 päevaga)
. Apellatsioonkaebuste menetlemise aeg oli tsiviilasjades keskmiselt 192 päeva, kriminaalasjades 51 päeva ja haldusasjades 197 päeva. Kohtumenetluse pikkus tsiviil-, kaubandus- ja haldusasjades on ELi keskmisest lühem (otsusele jõudmiseks kuluva aja järgi) ja pooleliolevate kohtuasjade arv on sageli ELi väikseim
. Võrreldes 2019. aastaga vähenes algatatud ja lõpuleviidud kohtumenetluste määr veidi alla 100 %, kuid kohtud suutsid sissetulevate kohtuasjadega üldiselt toime tulla.
II.Korruptsioonivastane raamistik
Korruptsioonivastane institutsiooniline korraldus ei ole õigusriigi olukorda käsitleva 2020. aasta aruandes esitatuga võrreldes muutunud. Justiitsministeerium vastutab korruptsioonivastase tegevuskava 2021–2025 ettevalmistamise, järelevalve ja koordineerimise eest. Parlamentaarset kontrolli korruptsioonivastaste meetmete rakendamise üle teostab korruptsioonivastane erikomisjon. Erakondade rahastamist kontrollib erakondade rahastamise järelevalve komisjon. Keskkriminaalpolitsei korruptsioonikuritegude büroo on spetsiaalne üksus, mis vastutab korruptsioonijuhtumite uurimise eest, ning kõrgemate riigiametnike ja kuue suurema kohaliku omavalitsuse kõrgemate ametnike korruptsioonisüütegude uurimine on kaitsepolitseiameti ülesanne. Prokuratuur juhendab ja juhib korruptsioonikuritegude kohtueelset kriminaaluurimist ning esindab riiklikku süüdistust kohtus.
Eksperdid ja äriringkonnad leiavad, et korruptsiooni tase Eesti avalikus sektoris on endiselt suhteliselt madal. 2020. aastal oli Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeks Eestis 75/100 ning Eesti on sellega Euroopa Liidus 6. ja maailmas 17. kohal
. Tulemus on viimase viie aasta
jooksul paranenud
.
Strateegiline korruptsioonivastane raamistik on läbi vaadatud. Uues terviklikus korruptsioonivastases tegevuskavas 2021–2025,
mille valitsus kiitis heaks 2021. aasta veebruaris, on kaheksa põhiprioriteeti
. Kava võib võrreldes eelmise strateegiaga pidada oluliseks edasiminekuks. Selle eesmärk on täiendada korruptsioonivastast õigusraamistikku lobitegevuse reguleerimise ja teavitajate kaitset käsitlevate õigusnormidega. Uue tegevuskava rakendamist koordineerib justiitsministeerium korruptsioonivastase võrgustiku kaudu
.
Olemasolevale korruptsioonivastasele võrgustikule on 2021.–2025. aasta tegevuskavaga pandud uued ülesanded. Korruptsioonivastase võrgustiku peamine eesmärk on lisaks tegevuskavas kokkulepitud tegevuste seirele arendada ja jagada parimaid praktikaid, toetada koostööd ja üksteiselt õppimist ning kogemuste vahetamist
. Algselt kuulusid võrgustikku korruptsioonivastase võitluse koordinaatorid igast ministeeriumist. Praegu on võrgustiku liikmeskonda laiendatud ja sinna kuuluvad ka politsei, kodanikuühiskonna, Riigikogu, riigikontrolli ja väliste sidusrühmade esindajad
. Kavandatu kohaselt peaksid võrgustiku liikmed kogunema neli-viis korda aastas ning ametiasutuste ja kodanikuühiskonna sõnul saab võrgustikul tegevuskava rakendamisel olema võtmeroll. Võrgustikku kavatsetakse laiendada ja strateegilist partnerlust edasi arendada. Mõlemad – nii ametiasutused kui ka kodanikuühiskond – peavad võrgustikku kuuluvate ametiasutuste ja organisatsioonide vahelist koostööd heaks.
Kriminaalõiguslikul süsteemil on korruptsioonijuhtumite uurimiseks ja kriminaalmenetluse läbiviimiseks olemas piisavad vahendid ja see süsteem toimib hästi, kuid prokuröridel puudub spetsialiseeritud tugi. 2020. aastal registreeriti 78 korruptsioonisüüteo teadet
ja algatati 56 kriminaalmenetlust
. Kriminaalõigussüsteem on osutunud korruptsioonijuhtumite tuvastamisel tulemuslikuks: praegu on pooleli neli kõrgeid ametnikke puudutavat korruptsioonijuhtumit, sealhulgas hiljutine juhtum, mis on seotud Porto Franco arendusprojektiga Tallinnas ja viis eelmise valitsuse tagasiastumiseni 2021. aasta jaanuaris. Peaprokuratuuris tegeleb korruptsioonisüütegudega kaks riigiprokuröri ja üks prokuröri abi. Ringkonnaprokuratuurides tegelevad korruptsioonijuhtumitega kuus spetsialiseerunud prokuröri ja neli prokuröri abi
. Kui arvestada pooleliolevate juhtumite arvu, tunduvad korruptsioonijuhtumite uurimiseks eraldatud inimressursid piisavad. Siiski oleks prokuröridele vaja spetsialiseeritud tuge, näiteks riigihangete ekspertide ja audiitorite näol. Korruptsioonivastases tegevuskavas on ette nähtud, et prokuratuuris luuakse audiitorite ja tugipersonali värbamise kaudu ärikorruptsiooni ja majanduskuritegude alane menetlus- ja analüüsisuutlikkus, kuid ajakava on veel täpsustamata
. Prokuröridele ja kohtunikele mõeldud korruptsioonivastaste erikoolituste osas muutusi pole.
Kasutusele on võetud lobitööd ja huvide konflikti puudutavad mittesiduvad juhised. 18. märtsil 2021 võttis valitsus vastu kahed uued juhised. Esiteks juhised „Lobistidega suhtlemise hea tava ametiisikutele“, mille eesmärk on suurendada poliitikakujundamise läbipaistvust. Neid kohaldatakse ministrite, nende nõunike, ministeeriumide juhtkonna liikmete ja valitsusasutuste juhtide, sealhulgas riigisekretäri suhtes. Juhiste järgimine on vabatahtlik ja need ei ole siduvad. Juhised võeti vastu GRECO soovitusel. GRECO soovitas luua üldise vabatahtliku lobiregistri ning Riigikogu liikmete vabatahtliku lobitöö korra
. Dokumendis ei täpsustata siiski, kuidas selle rakendamist soodustatakse: ametiisik, kelle suhtes seda head tava kohaldatakse, peab juhistega tutvuma ja vastava asutuse juhi ülesandeks on tehtud tava rakendamise järelevalve praktikas. Teisi juhiseid, mis kannavad pealkirja „Huvide konflikti vältimise juhised ministritele ja nende nõunikele“,
kohaldatakse üksnes ministrite ja nende nõunike suhtes. Need sisaldavad erinevaid põhimõtteid, sealhulgas pöördukse efekti kohta. Põhimõtetes soovitatakse hoiduda pärast ametikohalt lahkumist asumast aasta jooksul tööle oma valitsemisala äriühingu või sihtasutuse juhtimis- või kontrollorgani liikmena. See piirang ei laiene muudele ametikohtadele neis äriühingutes ja sihtasutustes. Rakendamist puudutavate sätete järgi peavad minister ja ministri nõunik juhistega tutvuma ning läbima huvide konflikti teemalise e-kursuse. Nende juhiste vastuvõtmine koos uue e-kursuse mooduli loomisega lobistidega suhtlemise kohta on korruptsioonivastase tegevuskava 2021–2025 eesmärkide
seas. Nagu sedastas Euroopa Nõukogu juures asuv korruptsioonivastaste riikide ühendus (GRECO),
on juhistesse lisatud pöördukse efekti puudutavad reeglid konkreetne ja positiivne samm edasi.
Korruptsioonivastast seadust on muudetud,
sätestades huvide deklaratsiooni esitamise kohustuse ka ministri poliitilistele nõunikele. GRECO sõnul on Riigikogule esitatud muudatusettepanekud positiivne areng
. Rikkumisest teavitaja kaitse valdkonnas on seadusandlik menetlus uue põhjaliku regulatsiooni vastuvõtmiseks pooleli ja see loodetakse viia lõpule 2021. aasta lõpuks
.
Arutelud on käimas erakondade rahastamise järelevalve üle. 2020. aastal esitati ettepanek kaotada erakondade rahastamise järelevalve komisjon ja anda selle volitused üle riigikontrollile. Pärast valitsuse vahetumist ettepanekust loobuti ning uus valitsus, kes kuulutas erakondade rahastamise järelevalve tugevdamise peamiseks prioriteediks –, töötab uue seadusandliku reformi kallal, mille eesmärk on komisjoni pädevusi laiendada. Praegu on erakondade rahastamise järelevalve komisjon peamine organ, mis tegeleb erakondade aruandluse kontrollimisega. Tal on volitused uurida võimalikke rikkumisi ja neist teatada ning kontrollida annetuste seaduslikkust. Sunnivahendina on tal õigus määrata sunniraha ja nõuda ebaseaduslike annetuste tagastamist. Valitsuse sõnul on mitmes valdkonnas võimalik veelgi parandusi teha, eelkõige osas, mis puudutab volitusi nõuda dokumente ja rakendada sunnivahendeid, kui ebaseaduslikke annetusi ei tagastata või ei kanta riigieelarvesse. Näiteks saab komisjon praegu nõuda dokumente ainult seaduses loetletud üksustelt, kuid mitte teistelt isikutelt (kolmandatelt isikutelt).
COVID-19 pandeemial on korruptsiooniriskidele olnud piiratud mõju. Pandeemia ei mõjutanud oluliselt prokuratuuri algatatud uurimiste arvu. Selleks et hoida ära korruptsioonirisk ja suurendada läbipaistvust pandeemia kontekstis, kiitis valitsus heaks juhised riigihangete kohta seoses eri- või kiireloomulise olukorraga. Lisaks kiideti heaks juhised korruptsiooniriski ärahoidmiseks ja COVID-19 vastase vaktsineerimiskampaania läbipaistvuse suurendamiseks.
III.Meedia mitmekesisus ja meediavabadus
Eestis
on sõnavabadus materiaalselt ja formaalselt kaitstud Eesti Vabariigi põhiseadusega
. Teisene õigusakt tagab sõnaselgelt ajakirjanike õiguse kaitsta oma allikaid ja tugevdab meediavabadust raadio- ja televisioonisektoris
. Teabe saamise õigust on sõnaselgelt tunnustatud põhiseaduses, avaliku teabe seaduses
ja isikuandmete kaitse seaduses
. Seadusemuudatuste vastuvõtmine muudetud audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi Eesti õigusesse ülevõtmiseks on veel pooleli.
Kultuuriministeerium on valmistanud ette seaduseelnõu, et tugevdada meediat reguleeriva asutuse – Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti – sõltumatust. Seaduseelnõu,
millega võetakse üle muudetud audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv
ja mille ettevalmistamine oli 2020. aastal pooleli,
on valitsus praeguseks heaks kiitnud ja see on esitatud Riigikogule
. Eelnõus nähakse ette muudatused, mis puudutavad riikliku meediat reguleeriva asutuse ülesandeid ja pädevust. Tegemist on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalas tegutseva haldusorganiga, millel puudub praegu pädevus teostada järelevalvet meediasisu üle. Meediat reguleeriva asutuse sõltumatuse ja erapooletuse tagamine tema ülesannete täitmisel on kavandatud erisättega, mille eesmärk on täita läbivaadatud audiovisuaalmeedia teenuste direktiivis sõltumatuse kohta sätestatud nõuded
. Meediat reguleeriv asutus on teatanud, et on suutnud säilitada oma ülesannete täitmiseks vajalikud piisavad ressursid, saades inimressursse isegi mõningal määral juurde
.
Seadusemuudatused peaksid suurendama meediaomandi läbipaistvust. Läbivaadatud audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi vastavate sätete
ülevõtmisega kehtestataks meediaettevõtjatele esmakordselt konkreetne kohustus omandistruktuuri avalikustamiseks
. Praegu puuduvad konkreetsed õigusnormid, mis nõuaksid omandiõigust käsitleva teabe avalikustamist, kuigi ettevõtlusega seotud üldteave on äriregistri kaudu elektrooniliselt, avalikult ja vabalt kättesaadav ning kõigi peamiste kanalite omanikud on üldsusele teada
. Praegu leitakse meedia mitmekesisuse seirevahendi 2021. aasta aruandes, et Eesti meediaomandi läbipaistvuse riskitase on jätkuvalt keskmine, ja seda kuni uue seaduse vastuvõtmiseni ning seetõttu, et meediaettevõtete lõplik omand ei ole kõigil juhtudel avalikkusele kättesaadav. Eestis on uudismeedia kontsentratsioon suur.
Ajakirjanike probleeme, mis on seotud COVID-19 pandeemiaga, peetakse peamiselt majanduslikeks. Sidusrühmade sõnul on pandeemia mõjutanud meedia pluralismi ja ajakirjanike kaitset peamiselt majanduslikus mõttes, vähendades sektoris töökohakindlust, eriti vabakutseliste jaoks. Selleks et leevendada kirjastajatele COVID-19 pandeemia põhjustatud reklaamitulude vähenemise mõju, avas kultuuriministeerium 2020. aastal kaks kriisiabi taotlusvooru, et toetada päeva- ja/või nädalalehtede, sealhulgas maakonnalehtede kirjastajate rahalist jätkusuutlikkust. Lisaks vähendati elektrooniliste väljaannete käibemaksumäära 20 %-lt 9 %-le, mis on sama kui paberväljaannete puhulgi. Digitellimuste kasv on aidanud kirjastajatel reklaamitulude vähenemise mõju leevendada
.
Teabe saamise õigus on materiaalselt ja formaalselt küll põhiseadusega kaitstud, ent selle praktiline rakendamine võib varieeruda. Nagu eelmiselgi aastal, märkisid sidusrühmad, et haldusasutused võivad mõnel juhul keelduda juurdepääsu andmisest avalikule teabele ja/või viivitavad sellega. Väidetavalt tõlgendavad mõned ministeeriumid avalikustamisnõuetega seoses kindlaksmääratud erandeid, nt andmekaitset, laialt
. See tähendab, et praktikas on teabele juurdepääs erinev. Seda järeldust kinnitab ka meedia mitmekesisuse seirevahendi 2021. aasta aruanne, milles jäädakse teabe saamise õiguse kaitsega seoses keskmise riskitaseme juurde.
Teatatud pole ühestki ajakirjanike vastu suunatud olulisest süstemaatilisest ähvardusest. Õigusriigi olukorda käsitlevast 2020. aasta aruandest saati on ajakirjanike kaitse terviklik raamistik püsinud stabiilne. Asjaolu, et laimamine ei ole dekriminaliseeritud ja selle eest karistatakse rahalise karistuse või kuni kaheaastase vangistusega, peetakse meedia mitmekesisuse seirevahendi 2021. aasta aruandes endiselt riskiks. Pärast õigusriigi olukorda käsitlevat 2020. aasta aruannet on Euroopa Nõukogu ajakirjanduse kaitse ja ajakirjanike turvalisuse edendamise platvormil loodud kaks uut hoiatusteadet. Need on seotud meediavabadust pärssivate tegudega
. Esimene teade on nüüdseks lahendatud ja teise kohta vastas valitsus, et see puudutab tsiviilvaidlust sõltumatus kohtus, kus valitsusel on keelatud sekkuda.
IV.Muud kontrolli- ja tasakaalustussüsteemiga seotud institutsioonilised küsimused
Eesti on parlamentaarne vabariik, millel on ühekojaline parlament ja kus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võib teostada põhiseaduslikkuse järelkontrolli, sealhulgas teatavatel juhtudel põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse alusel. Lisaks kohtusüsteemile on kontrolli- ja tasakaalustussüsteemis oma osa õiguskantsleril (ombudsmanil). Avalikkuse ja sidusrühmade kaasamist toetavad arenenud info- ja kommunikatsioonitehnoloogilised töövahendid.
Justiitsministeerium jätkab töötamist projekti kallal, millega õigusaktide vastuvõtmise protsessi veelgi parandada. Justiitsministeerium töötab uute viiside kallal, millega parandada õigusloomeprotsessi, eelkõige sidusrühmadega konsulteerimise osas. Koosloome keskkonna projekti eesmärk on parandada õigusloomeprotsessi ja eelkõige sidusrühmade kaasamist. Selle eesmärk on tagada, et õigusloomepoliitika oleks kaasav, prognoositav ja teadmistepõhine, ning anda inimestele hea ülevaade valitsuse kavatsustest väga varases etapis. Samuti peaks see suurendama läbipaistvust ja lihtsustama koordineerimist, kasutades ajakohaseid digivahendeid. Projekti rakendamise ajakava on osa uutest õiguspoliitika põhialustest aastani 2030, mille Riigikogu kiitis heaks 2020. aasta novembris. Üldiselt on nende põhialuste eesmärk anda õigusloomele ühtne alus ning sidusrühmadele ja ühiskonnale selged ootused, millele õigusloomes osalemisel tugineda. Lõppeesmärk on parandada uute õigusaktide kvaliteeti ja vähendada õigusloome mahtu
.
Seadusemuudatustega anti terviseametile ja valitsusele volitused tegeleda COVID-19 pandeemia ohjamisega, ilma et selleks oleks vaja kehtestada eriolukorda. Nagu on märgitud õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aasta aruandes, kuulutas Eesti valitsus ajavahemikuks 12. märts 2020 kuni 18. mai 2020 välja eriolukorra ja määras eriolukorra juhiks peaministri. Peaministri selles rollis tehtud korraldusi oli võimalik vaidlustada halduskohtus, kuid nende kontrolli õigust ei olnud Riigikogul ega presidendil. 17. mail 2020 võttis Riigikogu vastu nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muudatused, millega anti Terviseametile ja valitsusele volitused võtta meetmeid COVID-19 pandeemia ennetamiseks ja tõrjeks
. Selle seaduse alusel võib valitsus kehtestada ajutisi piiranguid, kusjuures iga piirang peaks vastama probleemi ulatusele ja eesmärgile konkreetsel ajahetkel ning olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Vastavalt oma kodu- ja töökorra reeglitele teostab Riigikogu täidesaatva võimu tegevuse üle järelevalvet tavakorra kohaselt. Pandeemia ajal on Riigikogu tööd jätkanud ning võtnud vastu mitmeid meetmeid, et minimeerida füüsilisi kontakte ja seeläbi vähendada nakkusohtu.
Kõigis COVID-19 pandeemiaga seotud valitsuse korraldustes on esitatud teave selle kohta, kuidas neid on võimalik õiguslikult vaidlustada
. Lisaks on Riigikohus sedastanud, et isik saab esitada kaebuse üldkorralduse tühistamiseks 30 päeva jooksul pärast korralduse mõju ilmnemist sellele isikule
. 2020. aasta kevadest kuni 1. märtsini 2021 laekus Tallinna Halduskohtule umbes 40 kaebust, millest pooled on lahendatud
. Riigikohtule on esitatud üks põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotlus. Selles asjas tunnistas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kultuuriministri määruse sätte, millega kehtestati etendusasutustele valitsuspoolse abi saamise tingimused, põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise nõudega
vastuolus olevaks ja sellest tulenevalt kehtetuks
.
Õiguskantsleri Kantselei sai riikliku inimõiguste asutusena A-staatuse akrediteeringu. 2019. aastal algas inimõigustega tegelevate riiklike asutuste ülemaailmses liidus (GANHRI) akrediteerimisprotsess, kuid COVID-19 pandeemia tõttu see viibis. 2020. aasta detsembris jõudis protsess lõpule ja õiguskantsleri institutsioon sai akrediteeringu. Nagu on kirjeldatud õigusriigi olukorda käsitlevas 2020. aastaaruandes, omistati õiguskantslerile riikliku inimõiguste asutusena uusi ülesandeid, sealhulgas ÜRO lepingute ja inimõiguste kaitse mehhanismidega seotud tegevus
. Lisandunud volituste tõttu eraldati õiguskantslerile täiendavaid inim- ja finantsressursse, mis näivad ülesannete nõuetekohaseks täitmiseks piisavad. Peale selle võib õiguskantsler juhul, kui rahalistest vahenditest ei piisa, neid Riigikogult juurde taotleda
ja üldjuhul need ka eraldatakse. Lisaks uutele ülesannetele ja ombudsmani tavapärastele ülesannetele on õiguskantsleril mitmeid muid volitusi. Õiguskantsleril on õigus esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus ja õigus algatada kohtunike suhtes distsiplinaarmenetlus ning ta on isiku ja Riigikohtu vahel vahendajaks. Institutsioon ise toimib isikute põhiseaduslikkuse järelevalve taotluste filtreerimismehhanismina ning need edastatakse lõpuks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile. Omal algatusel või isiku avalduse alusel võib õiguskantsler algatada kohtunike suhtes distsiplinaarmenetluse, mis piirdub kohtunike käitumise ja ametikohustuste täitmisega ning ei saa puudutada nende otsuste põhjendatust. Seda õigust kasutatakse koostöös Riigikohtuga, et vältida kattuvaid avaldusi ja menetlusi.
Kodanikuühiskonna programm 2021-2024 loodi siseministeeriumi ja kodanikuühiskonna koostöös. Valitsus edendab kodanikuühiskonda Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioonil põhineva kodanikuühiskonna programmiga 2021–2024, millega asendati varasem „Kodanikuühiskonna arengukava 2021–2030“. Uues kavas pööratakse rohkem tähelepanu strateegilise partnerluse loomisele kodanikuühiskonna organisatsioonide ja avaliku sektori asutuste vahel. Seda koostöötava on rakendatud alates programmi algusest, mil protsessi kaasati kodanikuühiskonna organisatsioonid. Sidusrühmad kirjeldasid projekti eest vastutava siseministeeriumi ja selle projekti raames tegutsevate kodanikuühiskonna organisatsioonide koostööd koosloomena.
I lisa. Allikate loetelu tähestikulises järjekorras*
* Loetelu õigusriigi olukorda käsitleva 2021. aasta aruande konsultatsiooni raames antud vastustest on esitatud veebiaadressil
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2021-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation
.
Centre for Media Pluralism and Media Freedom (2021), meedia mitmekesisuse seirevahend (2021) –
https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2021
.
Eesti Vabariigi Valitsus, „Korruptsioonivastane strateegia 2013–2020“.
Eesti Vabariigi Valitsus (2020), Vastus ajakirjanduse kaitse ja ajakirjanike turvalisuse edendamise platvormil: „Uurimise tulemused pole endiselt veebis kättesaadavad, sest Eesti avalik-õigusliku ringhäälingu ja ajakirjanike Mihkel Kärmase ja Anna Pihli vastu algatatud kohtuasja uurimine on pooleli“ – (
https://rm.coe.int/estonia-reply-eng-results-of-investigation-remain-offline-amid-ongoing/1680a134c9
).
Eesti Vabariigi Valitsus (2021), „11.3 aasta istungi kommenteeritud päevakord“ – (
https://valitsus.ee/uudised/valitsuse-113-istungi-kommenteeritud-paevakord
).
Eesti Vabariigi Valitsus (2021), „Huvide konflikti vältimise juhised ministritele ja nende nõunikele“ – (
https://www.korruptsioon.ee/en/conflict-interests/guidelines-ministers-and-their-advisors-avoid-conflicts-interest
).
Eesti Vabariigi Valitsus (2021), „Lobistidega suhtlemise hea tava ametiisikutele“ – (
https://www.korruptsioon.ee/en/conflict-interests/good-practice-communicating-lobbyists
).
Eesti Vabariigi Valitsus (2021), „Valitsuse moodustamise kokkulepe aastateks 2021–2023“ – (
https://valitsus.ee/en/governance-agreement-2021-2023
).
EIKo 9. märts 2021, Bilgen vs. Türgi, 1571/07, ECLI:CE:ECHR:2021:0309JUD000157107.
Euroopa Komisjon (2019–2021), ELi õigusemõistmise tulemustabel.
Euroopa Komisjon (2020), „2020. aasta aruanne õigusriigi kohta – Õigusriigi olukord Euroopa Liidus“.
Euroopa Nõukogu, Ajakirjanduse kaitse ja ajakirjanike turvalisuse edendamise platvorm –
https://www.coe.int/en/web/media-freedom/the-platform
.
Euroopa Nõukogu: ministrite komitee soovitus Rec(2010)12 liikmesriikide kohtunike sõltumatuse, tulemuslikkuse ja vastutuse kohta (2010).
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta direktiiv (EL) 2018/1808, millega muudetakse direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide koordineerimise kohta (audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv), et võtta arvesse muutuvat turuolukorda (ELT L 303/69).
GRECO (2013), neljas hindamisvoor – „Korruptsiooni ennetamine parlamendiliikmete, prokuröride ja kohtunike seas“. Hindamisaruanne. Eesti.
GRECO (2021), viies hindamisvoor – Compliance report on Preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies.
International Press Institute (2020), „Strong newspaper traditions and trust advance digital subscriptions in Estonia“ – 22. detsember 2020 (
https://ipi.media/strong-newspaper-traditions-and-trust-advance-digital-subscriptions-in-estonia/
).
Justiitsministeerium (2020), 2020. aasta korruptsioonisüütegude statistika – (
https://www.kriminaalpoliitika.ee/kuritegevus2020/korruptsioon-ja-majanduskuriteod/
).
Justiitsministeerium, „Korruptsioonivastane tegevuskava 2021–2025“ – (
Anti-Corruption Action Plan 2021-2025 | The Estonian Patent Office (korruptsioon.ee)
).
Kohtute seaduse seletuskiri, § 45 lg 11 puudutav punkt.
Kohtute seaduse seletuskiri, § 452 puudutav punkt.
Kohtute seaduse seletuskiri, § 583 puudutav punkt.
„KredExi erakorralised meetmed ettevõtetele koroonakriisi mõju leevendamiseks“ – (
https://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?FileId=14763&AuditId=2517
).
Lobitööd käsitlev videoloeng, mis sisaldab testi, mis tuleb iga mooduli lõpus teha. Vt
https://www.youtube.com/watch?v=h5ay5g2dC0U
.
Piirideta Reporterid – Eesti (
https://rsf.org/en/estonia
).
Rahandusministeerium (2020), „Juhised riigihangete kohta seoses eriolukorraga ja selle tagajärgedega“ – (
https://www.rahandusministeerium.ee/et/juhised-riigihangete-kohta-seoses-eriolukorraga-ja-selle-tagajargedega
).
Riigikogu, Eelnõud, „Korruptsioonivastase seaduse muutmise seadus (GRECO soovituste täitmine ja julgeolekuasutuste juhtide huvide deklaratsioonide avalikkuse piiramine) 323 SE“ –
https://www.riigikogu.ee
.
Riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon (2020), „Riigikogu korruptsioonivastase erikomisjoni lähtepunktid lobitöö käsitlemisel“, 11. detsember 2020 – (
https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2020/12/Riigikogu-korruptsioonivastase-erikomisjoni-lähtepunktid-lobitöö-käsitlemisel.pdf
).
Riigikontroll (2020), „KredExi erakorralised meetmed ettevõtetele koroonakriisi mõju leevendamiseks“ – (
https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2517/language/en-US/Default.aspx
).
Teabevahetuse peadirektoraat (2020), „Eurobaromeetri kiiruuring nr 482: ettevõtjate suhtumine korruptsiooni ELis“.
Transparency International (2021), Korruptsiooni tajumise indeks (2020).
„Õiguspoliitika põhialused aastani 2030“ –
https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/oiguspoliitika_pohialused_aastani_2030_sk_luhike_versioon.pdf
II lisa. Eestisse tehtud riigikülastus
Komisjoni talitused korraldasid 2021. aasta märtsis virtuaalsed kohtumised järgmiste asutuste ja organisatsioonidega:
·Eesti Advokatuur
·Eesti Kohtunike Ühing
·Eesti Pressinõukogu ja Eesti Ajakirjanike Liit
·Eesti Vabaühenduste Liit
·Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon
·justiitsministeerium
·Kaitsepolitseiamet
·kultuuriministeerium
·Politsei ja Piirivalveamet
·prokuratuur
·rahandusministeerium
·Riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon
·Riigikohus ja kohtute haldamise nõukoda
·riigikontroll
·siseministeerium
·Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
·välisministeerium
·Õiguskantsleri Kantselei
·Ühing Korruptsioonivaba Eesti
* Komisjon arutas õigusriigi üldküsimusi ka mitmel kohtumisel järgmiste organisatsioonidega:
·Amnesty International
·CIVICUS
·Civil Society Europe
·EuroCommerce
·Euroopa ajakirjandus- ja meediavabaduse keskus
·Euroopa Ajakirjanike Liit
·Euroopa kirikute konverents
·Euroopa kodanike foorum
·Euroopa kodanikuvabaduste liit
·Euroopa mittetulundusõiguse keskus
·Euroopa Noortefoorum
·Euroopa partnerlus demokraatia nimel
·Front Line Defenders
·Human Rights House Foundation
·Human Rights Watch
·ILGA-Europe
·International Press Institute
·Netherlands Helsinki Committee
·Open Society European Policy Institute
·Philanthropy Advocacy
·Piirideta Reporterid
·Protection International
·Rahvusvaheline Inimõiguste Föderatsioon
·Rahvusvaheline Juristide Komisjon
·Rahvusvahelise Pereplaneerimise Föderatsiooni Euroopa võrgustik (IPPF EN)
·Reproduktiivõiguste keskus
·Transparency International EU